■深化改革轉(zhuǎn)型發(fā)展專家談
編者按 值此改革進入攻堅期和深水區(qū)，對外開放進入新階段的關(guān)鍵時刻，舉世矚目的十八屆三中全會即將于11月在北京召開。社會各界都對這次為新時期改革定調(diào)的全會報以殷切期望，希冀全會為未來十年乃至更長時間中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展指明方向和路線。
《經(jīng)濟參考報》從今天起推出一組特別報道——“深化改革轉(zhuǎn)型發(fā)展專家談”，專訪十多位國內(nèi)不同研究領(lǐng)域的著名專家，以當前社會普遍關(guān)切的問題為切入點，請他們就未來深化改革的重點領(lǐng)域與突破口闡述觀點、發(fā)表見解。
十八屆三中全會將對未來全面深化改革作出新的戰(zhàn)略性選擇。在新的改革邏輯中，轉(zhuǎn)變政府職能無疑將扮演非常重要的角色。改革從哪里著手？改革的難點重點何在？對改革的前景預期如何？帶著這些問題，《經(jīng)濟參考報》記者日前求采訪了中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱。
《經(jīng)濟參考報》：如何通過深化行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，成為我們面臨的一個關(guān)鍵性問題。作為我國行政改革領(lǐng)域的權(quán)威專家，您如何評價新一屆政府上任以來為實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變所采取的改革措施？
汪玉凱：新一屆政府抱著“壯士斷腕”的決心采取了多項措施：一是快速部署了改革方案的實施。在新一屆政府召開的第一次國務院全會上，就對已經(jīng)確立的各種改革選項，包括轉(zhuǎn)變政府職能的六大舉措中所涉及的具體內(nèi)容，逐一落實，明確參與單位和責任單位，并列出了改革完成的時間表。二是取消和下放了221項行政審批事項。簡政放權(quán)、改革行政審批制度，是這次行政體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能中的關(guān)鍵。為了盡快落實改革方案，新一屆政府成立以來，已經(jīng)分四次取消和下放了221項行政審批事項。三是及時修訂相關(guān)法律和法規(guī)，為行政審批制度改革提供法制保障。十二屆全國人大常委會第三次會議上，對煤炭法等12部法律進行修改。此次修改，正是以立法手段推進行政審批改革，也是對以往改革成果的固化。其核心就是取消和下放行政審批權(quán)。四是在上海設(shè)立了首個自由貿(mào)易區(qū)，在行政、法律、經(jīng)濟等不同層面取得了重要突破，成為打造經(jīng)濟升級版、深化改革的重要風向標。
《經(jīng)濟參考報》：新一屆政府為什么如此重視行政體制改革，積極要求轉(zhuǎn)變政府職能？
汪玉凱：新一屆政府成立以來，李克強總理多次提出要打造中國經(jīng)濟升級版，并將之作為國務院工作的重大戰(zhàn)略和目標。之所以如此，從根本上說，是與整個“十二五”期間我們必須堅持轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線息息相關(guān)的，經(jīng)濟升級也倒逼著政府職能轉(zhuǎn)變。
一方面，傳統(tǒng)的發(fā)展方式在某種意義上說很難再維持下去了，可將之概括為四個難以為繼：低成本出口戰(zhàn)略以美國的金融危機爆發(fā)為標志難以為繼，低端產(chǎn)業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以為繼，資源和環(huán)境的傳統(tǒng)使用方式難以為繼，收入分配不公等引發(fā)的社會問題使社會穩(wěn)定的大局難以為繼。上述現(xiàn)象說明，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式只能硬著頭皮往前走，不能后退。
另一方面，目前中國經(jīng)濟下行的壓力也在加大，如果繼續(xù)過度依賴投資等經(jīng)濟刺激手段，可能會帶來產(chǎn)能過剩等更大的問題。因此，確立新的思維，比如避免流動性泛濫，大幅放活市場，通過轉(zhuǎn)變政府職能向市場和社會放權(quán)，激發(fā)市場和社會的活力，無疑是一條有持久效力的發(fā)展之路。這樣，不僅能把“十二五”提出的轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線貫穿始終，而且還有可能走出一條在痛苦中打造中國經(jīng)濟升級版的新路徑。
正是從上述意義上，轉(zhuǎn)變政府職能成為實現(xiàn)經(jīng)濟升級的重要前提，顯得尤為重要，也十分緊迫。因為不管是發(fā)揮市場的作用，還是向社會注入活力，關(guān)鍵的障礙還在政府管理本身，只有大刀闊斧地改革政府，簡政放權(quán)，減少政府對市場、社會不需要的干預，更好地釋放市場、社會的能量，中國經(jīng)濟的升級才有希望。這是一條也許痛苦、艱難的道理，但我們必須有這樣壯士斷腕的決心和勇氣。
《經(jīng)濟參考報》：轉(zhuǎn)變政府職能的目標早在1988年第二次機構(gòu)改革中就提出，后來歷次行政體制改革都把轉(zhuǎn)變政府職能放在重要位置，也取得了很大的進展，但是當前，政府在公共治理中管的過多的問題仍然比較突出，越位、錯位的問題也比較嚴重，直接影響了市場配置資源的基礎(chǔ)性地位，也影響了社會作用的發(fā)揮。您認為，造成這些問題的原因是什么？
汪玉凱：這些問題大都與政府職能轉(zhuǎn)變不到位有直接關(guān)系。
具體來說，目前制約我國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素主要有三：一是行政審批事項依然過多，少數(shù)地方、部門設(shè)置審批、許可的隨意性大，程序不規(guī)范，暗箱操作以及公務員的審批自由裁量權(quán)過大。在一定意義上說，目前我國這個行政審批結(jié)構(gòu)，是從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制過程中出現(xiàn)的一個“怪胎”。這個“怪胎”束縛了企業(yè)、公民參與經(jīng)濟活動的積極性，也極容易滋生腐敗。許多曝光的腐敗官員，其腐敗行為、權(quán)錢交易等，多數(shù)與此有關(guān)。二是部門利益成為影響政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。有人把部門利益形象地概括為“權(quán)力部門化、部門利益化、利益?zhèn)�人化，個人利益被法定化”。而少數(shù)政府的部門利益傾向，也成為政府與民爭利、甚至出現(xiàn)公權(quán)力侵害公眾利益的主要罪魁。因此，如果部門利益不能得到有效的遏制，包括簡政放權(quán)在內(nèi)的行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能，都很難有實質(zhì)性進展。三是政府官員的管理理念，也是影響政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。由于我國長期堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，一個地方GDP增長對官員的升遷往往影響很大，一些黨政領(lǐng)導的意識中產(chǎn)生了對GDP的過度依賴，自覺不自覺地形成政府過多干預經(jīng)濟的思維，片面理解政府的基本角色和功能定位，這對轉(zhuǎn)變政府職能無疑形成了潛在的阻力。因此，促進政府職能轉(zhuǎn)變，如果不能從價值層面和觀念層面有所突破，很難從根本上解決問題。
《經(jīng)濟參考報》：本次國務院機構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能改革方案中，把轉(zhuǎn)變政府職能放在了突出的位置，是否就是要解決上述問題？未來深化改革應從哪些方面入手？
汪玉凱：我認為要實現(xiàn)這個目標，除了認真落實改革方案中提出的轉(zhuǎn)變政府職能的六大舉措外，還要圍繞改變公務人員的政府管理理念、抑制政府部門利益以及進一步深化行政審批制度改革等三個方面做文章。
從政府管理理念來看，最關(guān)鍵的要使所有公務人員都明了政府基本職責和功能定位：政府不是社會財富創(chuàng)造的主體，政府是一個營造環(huán)境、提供服務和保障社會公平正義的主體。只有企業(yè)和公民才是社會財富創(chuàng)造的主體，政府不過是為所有財富創(chuàng)造主體提供服務的權(quán)威公共機構(gòu)。
從抑制政府部門利益來看，最關(guān)鍵的是要在理順各個部門之間的職責權(quán)限的基礎(chǔ)上，割斷政府部門與其監(jiān)管服務職能之間的利益鏈條，割斷公務人員與所履行的行政職責之間的利益關(guān)系，保持政府的公共屬性，擔當起維護社會公平正義的責任。對那些與民爭利、侵害社會公眾利益的行為要嚴懲不貸，并嚴格規(guī)范政府公務人員的收入，從根本上清除政府公職人員的灰色收入地帶。盡管這項改革有很大的難度和阻力，但從規(guī)范政府的行為和轉(zhuǎn)變政府職能的要求來看，必須如此。
從進一步深化行政審批制度改革來看，關(guān)鍵是要從整體上對目前我國不盡合理的行政審批結(jié)構(gòu)進行再評估，并通過國家層面的行政審批專家評估團隊，進行科學的論證，在此基礎(chǔ)上，再進行一次全面的清理和改革，使其趨于合理。同時要嚴格行政審批、許可設(shè)立的程序，建立相應的責任追究制度，提高設(shè)立行政審批和許可的門檻，使之逐步制度化、法定化。
《經(jīng)濟參考報》：最后，請您談談個人對改革前景的預期？
汪玉凱：整體上看，我對今年乃至未來5年我國轉(zhuǎn)變政府職能的改革趨勢，持審慎樂觀的態(tài)度。