“我每天至少能收五六條垃圾短信，有的是推銷理財產品，有的是醫(yī)療廣告，甚至還有賣槍支賣假幣的。”海南海口市民顧志斌說，有一天竟收到了同一個號碼發(fā)來的3條內容一樣的垃圾短信：“本公司有多余票據(jù)對外代開，經營范圍，貨物銷售、廣告、資訊、工程、服務、建筑材料等。”
顧志斌收到的這些垃圾短信，僅僅是近些年垃圾短信泛濫的一個縮影。雖然近年來有關部門多次出臺措施整治垃圾短信，但這一“頑疾”仍未得到有效治理。
造成垃圾短信“久治不愈”的一個重要原因是，電信運營商與垃圾短信推送商利益“勾結”。工信部向《經濟參考報》記者提供的數(shù)據(jù)顯示，“今年1至9月我國移動短信息業(yè)務量約6970.4億條，據(jù)有關部門估算，垃圾短信約占全部短信量20%左右”。據(jù)此計算，僅今年前三季度，垃圾短信就為三大電信運營商帶來幾十億元的收入。
久治不愈
工信部曾多次開展垃圾短信整治，移動、聯(lián)通、電信三大運營商也簽署過治理協(xié)議，專項整治垃圾短信。然而，垃圾短信依然沒有得到有效治理，頻繁地出現(xiàn)在老百姓的手機上。
“您有可疑包裹被查扣，請來電咨詢！”“出售各類發(fā)票，承諾假一賠十。”“家電促銷火熱上演，多款知名品牌三折起售！”……山東、廣西、海南等地多位市民向《經濟參考報》記者抱怨，如今垃圾短信太多，不分白天夜晚，各種各樣的垃圾短信都能隨時隨地發(fā)送到手機，不僅讓人不勝其煩，而且還可能遭受人身財產損失。
騰訊移動安全實驗室發(fā)布的《2013上半年手機安全報告》顯示，騰訊手機管家今年上半年受理用戶主動舉報的垃圾騷擾短信就達3.56億條，大大超過去年全年用戶總舉報數(shù)的3.06億條，其中廣告類占93.47%，違法宣傳類占3.04%，詐騙類占2.02%。
而360手機衛(wèi)士近期發(fā)布的《2013年第三季度手機安全狀況報告》則列出了十大垃圾短信類型，包括地產廣告、打折促銷、冒充身份、虛假中獎、色情服務、推銷違禁品、非法博彩、醫(yī)療廣告、辦證發(fā)票和教育移民廣告，其中地產廣告占三成以上，排名首位，成為“垃圾短信之王”。
北京地區(qū)網站聯(lián)合辟謠平臺近期發(fā)布的《2013上半年垃圾短信報告》認為，縱觀整體數(shù)據(jù)，垃圾短信在地域上具有普遍性，全國各地都有發(fā)生。同時，經濟發(fā)達的東部地區(qū)相對較多，呈現(xiàn)東高西低的特征。北京、上海、廣東、江蘇這些經濟發(fā)達地區(qū)，是垃圾短信的“重災區(qū)”，手機用戶平均每天接收超過2條以上的垃圾短信。
利益勾結
垃圾短信之所以“久治不愈”，其中一個重要原因就是電信運營商與垃圾短信推送者成為了“利益共同體”，共同從日益泛濫的垃圾短信中謀得利益。
海南一家電信公司的工作人員說，發(fā)送短信要向電信運營商支付費用，群發(fā)短信價格較為便宜，大約每條兩三分錢，但由于發(fā)送短信的數(shù)量極為龐大，因此電信運營商可以獲得巨額收益。
工信部給記者提供的數(shù)據(jù)顯示，“今年1至9月我國移動短信息業(yè)務量約6970.4億條，據(jù)有關部門估算垃圾短信約占全部短信量20%左右”。據(jù)此計算，僅今年前三季度垃圾短信就可給三大電信運營商帶來幾十億元的收入。
不少業(yè)內人士還反映，一些公司通過投放廣告、業(yè)務定制等方式獲得的利潤還會與運營商分成。運營商既是電信增值服務的實際監(jiān)管者，又是群發(fā)短信的實際受益者，這種雙重角色讓運營商難以下決心真正整治垃圾短信。
此外，垃圾短信發(fā)送成本較低、垃圾短信推送者利用技術手段逃避監(jiān)管等原因，也造成了垃圾短信泛濫。北京郵電大學經濟管理學院執(zhí)行院長呂廷杰認為，有些地方的群發(fā)短信價格已經低至每條兩分錢，是公眾短信服務費的五分之一。這種低成本運作無疑給垃圾短信提供了一個廉價的傳播工具，導致大量的廣告分流到短信渠道。
呂廷杰還說，垃圾短信推送者為了規(guī)避計算機自動識別，往往運用把計算機可以識別的結構化數(shù)據(jù)轉化為人腦才能辨清的非結構化的伎倆，比如將“開發(fā)票”寫成“開發(fā)piao”或縱向、斜向編寫文字等。所以從技術上說，完全靠運營商在短信端口過濾是不可能攔住所有垃圾短信的。盡管目前三大運營商在各個省都設立了人工判斷與識別的防范中心，但無奈因海量數(shù)據(jù)而效率低下。
監(jiān)管盲區(qū)
多位業(yè)內人士認為，我國相關法律法規(guī)存在較多“盲區(qū)”，有關部門的監(jiān)管和處罰又幾乎“空白”，這為垃圾短信泛濫提供了一個十分“寬松”的外部環(huán)境。
有專家認為，《憲法》保護公民的通信自由，點對點短信息屬于個人通信行為，電信企業(yè)對個人短信息進行檢查、監(jiān)控和攔截法律依據(jù)不足。全國人大《關于加強網絡信息保護的決定》中初步界定了垃圾短信的定義，但未明確用戶確認接收或拒絕接收信息的方式，以及信息發(fā)布者與運營商的相應職責，也未明確執(zhí)法部門、執(zhí)法流程、執(zhí)法處罰和消費者賠償?shù)葐栴}。
不少業(yè)內人士也表示，我國尚無統(tǒng)一的《個人信息保護法》，對個人信息保護的法條散布在各個單行法律之中，并沒有真正起到保護個人信息的作用。另外，當前我國法律法規(guī)對于電信運營商在保護用戶信息安全與隱私的義務或者責任方面，也沒有做出明確規(guī)定，這都使得垃圾短信可以“大行其道”。
記者了解到，除了我國相關法律法規(guī)存在較多“盲區(qū)”外，有關部門對于發(fā)送垃圾短信行為的監(jiān)管處罰也較為乏力。
對于頻繁被推送的垃圾短信，移動、電信、聯(lián)通三大運營商的客服人員向《經濟參考報》記者表示，確實存在垃圾短信隨意發(fā)送到客戶手機的情況，除了客戶舉報、設置黑名單之外，再無其他更好的辦法。中國電信海南分公司甚至發(fā)短信提醒記者：“您收到的垃圾短信，建議您不用去理他！”
北京郵電大學通信法研究中心主任婁耀雄等專家認為，現(xiàn)有的電信規(guī)范對電信運營商的約束極其有限，比如今年剛施行的《電信和互聯(lián)網用戶個人信息保護規(guī)定》對泄露個人信息等行為的處罰措施僅為，“由電信管理機構依據(jù)職權責令限期改正，予以警告，可以并處一萬元以上三萬元以下的罰款，向社會公告；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，這種處罰力度難以造成足夠威懾。
海南省公共關系協(xié)會副會長代紅等多位受訪者認為，截至目前很少看到哪家電信運營商或垃圾短信推送商因大范圍推送垃圾短信而受到相關部門的嚴重處罰，這在一定程度上縱容了垃圾短信泛濫。
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利潤可觀 成本僅幾千元 |
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偽基站成垃圾短信發(fā)送新渠道 |
垃圾短信治理“舊病”未愈又添“新傷”。
記者近日在北京、山東、廣西、海南等地采訪時了解到，除原有渠道外，近期垃圾短信又出現(xiàn)了偽基站等新的發(fā)送渠道。專家稱，通過偽基站，不法分子可以隨意設置短信發(fā)送人號碼，冒用銀行等公共服務號碼向附近手機用戶發(fā)送信息，引誘用戶至釣魚網站，以實施獲取銀行賬號和密碼等詐騙行為。這樣的短信持續(xù)跟進當下的火爆節(jié)目和熱點，迷惑性很大，加上更加先進的技術偽裝處理，可以假亂真。
偽基站案件頻發(fā)
11月的一天下午，經精確測向定位，警方在廣西河池市南丹縣芒場鎮(zhèn)芒場街附近，從一輛銀白色面包車內查獲正在發(fā)射垃圾短信的非法無線電發(fā)射設備。
從今年10月20日開始，中國移動廣西公司河池分公司就多次接到來自南丹縣芒場鎮(zhèn)客戶的反映，稱每逢趕集日就會接收到大量廣告類短信，并且手機出現(xiàn)無服務或僅限緊急呼叫的情況，嚴重影響了正常通信。經該公司技術人員分析，初步判定這是非通信運營商人員使用仿真基站向該公司客戶發(fā)送短信的事件，短信發(fā)送并未經過該公司網絡。
據(jù)車內嫌疑人供述，被警方查獲的這套設備每日可以發(fā)送3萬多條垃圾短信，而群發(fā)廣告短信每條可收取商家2至5分錢的短信費用，每日利潤可觀。
近期，諸如此類利用偽基站發(fā)送垃圾短信的案件在全國多地頻發(fā)。
據(jù)業(yè)內人士介紹，常見垃圾短信通常由短信群發(fā)器、電信運營商集團客戶發(fā)出。發(fā)信人顯示為手機號碼的垃圾短信，大多數(shù)來自短信群發(fā)器；而短信代碼以“106”數(shù)字開頭的，常常來自三大電信運營商推行的集團客戶短信群發(fā)業(yè)務。
與原有發(fā)送渠道不同，通過偽基站發(fā)送的垃圾短信無需經由基礎電信企業(yè)網絡。工信部有關負責人接受記者采訪時表示，近期偽基站問題日益突出，不法分子越來越多采用偽基站方式發(fā)送垃圾短信息，并偽造端口或手機號碼，給廣大手機用戶帶來困擾和誤解。同時偽基站大多是移動式的，調查取證打擊困難。
海南省公安廳網警總隊總隊長賀連升告訴《經濟參考報》記者，偽基站可自由設定發(fā)送端的號碼，向在以該設備為中心的3公里內推送短信。并且，制作偽基站的零件在電子元器件市場都有出售，只要懂技術就可以組裝，成本僅為幾千元左右。由于不法分子往往使用車載等流動性和隱蔽性較強的方式開展行動，給發(fā)現(xiàn)和查處此類不法行為帶來較大難度。
法律障礙待除
不少受訪者認為，治理“垃圾短信”首先應該進一步完善立法，加強對消費者和手機用戶合法權益的保護，為后續(xù)監(jiān)管處罰措施掃清法律障礙。
工信部有關負責人接受記者采訪時表示，下一步應推動出臺《通信短信息服務管理規(guī)定》，明確管理要求、企業(yè)責任、處罰措施等內容，為治理垃圾短信提供法律依據(jù)。還要研究制定《反垃圾短信框架技術要求》，推動落實《移動終端垃圾短信息過濾技術》等7項反垃圾信息技術標準，完善相關法規(guī)和技術標準。
北京郵電大學通信法研究中心主任婁耀雄認為，最高人民法院應盡快出臺對《關于加強網絡信息保護的決定》的法律解釋，另外，還要根據(jù)《民事訴訟法修正案》相關規(guī)定，建立健全垃圾短信公益訴訟機制。
還有專家認為，目前有關“垃圾短信”官司取證難，成本高，公眾維權存在困境，需要配套的法律法規(guī)和政策作支持。現(xiàn)在主要的發(fā)達國家在這方面都有專門的法律，明確不同主體行為規(guī)范，為受害人尋求法律救濟提供相應依據(jù)，我國應該加快制定和出臺類似法律法規(guī)。
中國政法大學教授符啟林則提出了“綜合立法”的觀點。比如，在廣告法中進一步明確對廣告的定義、類廣告信息的發(fā)布、散布垃圾信息的認定等問題的規(guī)定，增加垃圾短信懲治內容；在個人隱私保護法中進一步明確公民在電信服務中應享有的權利等。
此外，不少專家還提出，要將垃圾短信的“紅名單”制度、手機廣告準入制度等補充到相關法律法規(guī)中。
強化監(jiān)管力度
多位受訪業(yè)內人士和專家建議，法律法規(guī)健全以后，還要采取強化問責機制、加強技術手段攔截、整治端口和“偽基站”、暢通舉報投訴渠道等措施，確保垃圾短信治理工作取得實效。
一是強化問責機制，并加大監(jiān)管和處罰力度。多位專家認為，在當前情況下，治理垃圾短信必須要建立責任制，對相關領導業(yè)績的考核評價不能“唯收入論”，要將垃圾短信治理工作作為績效考核重要指標，對垃圾短信息治理不力的企業(yè)和負責人要進行通報批評并嚴肅處理。
“新加坡違法發(fā)送垃圾信息的機構或個人可能會被重罰100萬新元(約合500萬元人民幣)，我國應該借鑒這一做法。”海南省公共關系協(xié)會副會長代紅說。
二是加強技術手段攔截。不少受訪者建議，要想治理垃圾短信，未來還要進一步加大技術手段攔截力度，通過電信運營商、工具開發(fā)商的長期持續(xù)收集、分析并分享垃圾短信生產和傳播規(guī)律，創(chuàng)造出對抗垃圾短信的更有力武器。比如，升級基礎電信企業(yè)垃圾短信息網間聯(lián)動處理平臺，提高跨網垃圾短信處理效率，也可鼓勵開發(fā)和推廣基于手機客戶端的垃圾短信息處置應用，提高用戶自我保護能力。
三是進行端口專項整治，聯(lián)合打擊“偽基站”。工信部有關負責人說，工信部要求基礎電信企業(yè)在2013年12月31日之前暫停新增端口短信業(yè)務，對存在濫發(fā)垃圾短信、轉包用作其他用途的端口一律關停，端口號必須做到按省份、按地域可溯源、可定位，“誰發(fā)放，誰負責”。工信部還將對其他非基礎電信企業(yè)持有的端口進行全面清理整頓，同時配合有關部門對偽基站生產、銷售和使用行為進行打擊，對涉及犯罪的移交公安機關處理。
四是暢通舉報投訴渠道，加強社會監(jiān)督。不少受訪者建議，未來有關部門應鼓勵各主流手機安全客戶端提供一鍵舉報功能，將垃圾短信舉報信息與12321舉報中心共享，并鼓勵用戶投訴舉報，監(jiān)督基礎電信企業(yè)對垃圾短信舉報信息做好處置和反饋工作，形成對垃圾短信高壓打擊的社會氛圍。
