公益性項目成雞肋 與政府關系仍未理順
《經濟參考報》記者日前在安徽、江蘇多地調研時發現，不少城投公司都在謀劃“市場化”改制或者已經完成了自身的改制方案。不過，大部分改革方案更多地表現為業務板塊的整合和重新布局，核心的“與政府之間的關系”仍未徹底理順。
業內人士表示，地方融資平臺風險大，城投公司轉型的難度同樣很大，平臺的風險系數也并未因此而降低。專家認為，城投公司“去平臺化”的進程并非一蹴而就，化解城投公司風險，根本還在于加快財稅體制改革。
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| 趙乃育/繪 |
方向 擺脫融資“殼公司”身份
今年5月20日，國務院轉發國家發改委“關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見”，提出要“規范政府舉債融資制度”、“剝離融資平臺政府融資職能”。在這樣的背景下，不少城投公司嘗試進行轉型和改革，期望在條件成熟時擺脫政府背景，轉為“純企業”。
中國現代集團研究員王蓬對《經濟參考報》記者表示，從成立之初發展至今，融資平臺一直承擔著為地方政府融資的重要使命，在此基礎上，才會考慮建設、經營和運營。也正因為如此，幾乎所有的融資平臺，都是沒有收益的，或者說效益寥寥無幾。“很多平臺的大部分收益都來自于政府補貼。”他坦言。
記者日前在安徽和江蘇多地采訪時發現，大部分城投公司期待能夠朝著“市場化”和“實體化”的方向轉型，不甘于繼續做只為地方政府“找錢”的空殼公司或是地方政府的“貸款機器”，而是試圖通過多種方式讓平臺本身具備“造血”功能。
例如，作為江蘇省鎮江市新區的城投公司，鎮江新區經濟開發總公司最近已經提出了其自身的市場化改革方案。不僅公司名稱已經向工商部門提請變更，以淡化其地方融資平臺色彩，公司的領導層也徹底脫去了公務員的身份。更為核心的是，其改革方案提出，“加快實現由貸款主體向產業經營實體的公司化轉型，加快實現以項目建設為導向的融資建設平臺向以投資經營為目標的金融控股型集團轉變”。根據其改革思路，將通過業務整合、歸并和重組，形成五大板塊，這五大板塊包括核心業務為新區基礎設施建設的建設集團、重點為小額貸款與擔保以及村鎮銀行業務的金融(投資)集團、注重于旅游開發的旅游文化公司、負責國有資產管理運營的資產運營公司等。
與鎮江新區經濟開發總公司類似，安徽亳州的3家地方城投公司也已整合并轉制成地方國企，改制后的公司名叫建安投資控股集團。對于建安控股的未來方向，亳州副市長劉輝表示，前期是探索階段，主打房地產、市政建設、文化傳媒、金融等五個板塊，并進一步做大、做強。
值得注意的是，按照此前一些業內人士的設想，融資平臺剝離融資職能意味著“撤出公益性的基礎設施建設領域”。不過，記者在采訪中發現，目前融資平臺的改革更多走的是“整合”式的路線，即整合現有的平臺，通過歸并同類平臺，提高效率，但是，對于幾乎沒有收入的純公益性建設項目，融資平臺并未完全撤出，只是試圖進一步降低其業務比例。
“目前，我們政府代建工程業務和自營業務的比例為七三開，政府代建工程業務占七成，我們計劃在今年內將這一比例轉化為四六開，使自營業務的比例占到六成。”鎮江新區經濟開發總公司副總經理王東曉告訴《經濟參考報》記者。
尷尬 平臺與政府關系難斷
“我們現在不能與政府一刀兩斷，只能走中間路線，然后視國家相關政策落地情況，再來進行相應推進。”亳州建設投資集團有限公司董事長韋翔在接受《經濟參考報》記者采訪時直言。
韋翔所謂的“中間路線”，即依托政府的背景，幫助政府融資搞城市化建設的同時，提高自己的融資能力和評級信用。此外，又要爭取朝市場化方向走，當然這個市場化程度，需要時間來培養。至于是離政府近一點，還是離市場近一點，這要看具體的地方和項目。
持同樣觀點的安徽某城投人士也表示，我國城鎮化建設進程逐步加快，而國家財稅體制不盡完善，作為地方政府重要的融資平臺，城投公司改制正面臨尷尬局面。是選擇大膽改革，去平臺化、去行政化，完全走市場化道路；還是安于現狀，作為地方政府的一個平臺為其安心融資。“實際上，目前的改制幾乎都是一個折衷的思路，未涉及最核心的部分。”他說。
據業內人士透露，國內第一家改制的馬鞍山城投除名字變更為“江東控股”之外，其業務并沒有更多變化。
大部分城投公司實際上難以和地方政府“一刀兩斷”。以亳州城投為例，改制成一個地方國企，日后其還要持續肩負原來政府公共事業板塊的融資功能。“說實話，為處理好與政府的關系，我們還不能扔了這塊不賺錢的‘雞肋’。”他透露，目前最大的擔心是，一旦公司改制不成功，很容易卡在中間。這樣的話，不僅原來發行城投債和政策性銀行融資優勢丟了，而且因為沒有地方政府信用背書，我們通過發行中票短融來融資的成本也將提高。
韋翔指出，整合之后，最大的問題是如何處理和政府的關系問題。“譬如，整合之后政府仍然找你融資，但又沒有實在的資源給你，短期內還能支撐，長期怎么辦？另外，公司自身業務的發展和其肩負的政府融資職能也難免發生沖突。比如，一般地方政府更愿意平臺在轄區內投資，但是，企業要想做大做強勢必未來要能夠跨區域運作。”他說。
“我們當初的想法是，按照契約精神，政府承擔應該承擔的義務，幫助企業注入基礎資產，同時企業可以利用這個時間段培養自己的人力資源和產業，為未來真正的轉型奠定堅實基礎。目前來看，理論和實際還是有一定的距離。”韋翔表示。
困局 平臺風險尚難化解
王蓬表示，城投公司轉型的難度相當大，效果也很不明顯。更多情況下，只是將政府資源進一步注入到融資平臺，讓融資平臺的融資能力更強一些，回避眼前風險的空間更大一些。實際上，融資平臺的風險一點沒少，轉型的目標也是一片混亂。
根據審計署去年底發布的《全國政府性債務審計結果》公告，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。業內專家指出，多年來地方債務游離于預算之外，不受約束的增長，帶來巨大風險。
為了化解這一風險，“開明渠、堵暗道、剝離融資平臺的融資職能”成為政策選項。但令市場擔憂的是，目前“明渠”口子開的太小，馬上堵上“暗道”并不現實。
實際上，各地城鎮化建設需要大量資金，其中大部分要向社會籌集。雖然中央政府允許部分地方政府試點自發自還地方債來籌措資金，但是發行量相比實際的資金需求而言可謂“杯水車薪”，且自主發債新政在法律層面上也未予明確。“這么大的資金量需求下，融資平臺這一暗道一時根本難堵上。”一位地方城投公司人士坦言。他還說，除了增量資金需要通過平臺公司繼續融資之外，已經形成的存量債務也需靠自身的“借新還舊”來解決，融資職能不可能被剝離。
不少業內人士提醒稱，若強制“一刀切”式的剝離融資職能，有可能其他融資形式會出來，在地方政府融資平臺建設的道路上走“回頭路”而產生新的風險。中國現代集團研究員徐亨璽稱，融資平臺承擔大量市政建設、公共服務項目，新項目要發展，則必然要增量，現有項目即使僅僅維持，人力成本和原料成本也都在提高。一定要警惕融資平臺在“巧婦難為無米之炊”的多重壓力下，填了一條暗道，難保沒人挖另一條。而新的暗道往往更加隱蔽，風險更大。
“融資平臺的轉型，需要一個較長的過渡時期。融資平臺的產生是由于地方政府財權事權不匹配導致的建設資金缺口較大以及政府融資渠道不足所致，融資平臺的轉型，需要從根本上解決地方政府融資問題，這涉及財稅體制改革等深層次問題。只有解決這些根本問題之后，政府建設資金充裕、陽光下的融資渠道廣泛，政府不再為融資難而想方設法采用間接方式籌錢，融資平臺自然就會轉型，融資平臺的法律定位也即獲得明確歸宿，融資平臺問題與風險即不復存在。”王蓬說。
