■地方債大考·債務陰云密布
編者按：地方債本非洪水猛獸，合理的負債結構對于地方實現跨越式發展至關重要。然而，隨著中國經濟進入增速換擋期，地方政府融資能力日趨枯竭而舉債沖動一如既往，地方債正面臨大考。舊債未償新債又至。急劇膨脹的地方債務背后是不健全的地方財政體系。病根不除，宿疾難愈。解決問題的關鍵是規范財政管理體制，逐步放開地方政府自行發債的權力，理順政府間關系。從今日起，本報擬連續推出四期報道，敬請關注。
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| 趙乃育/繪 |
“許多地方債務問題快捂不住了。”一位銀行部門省級分行的領導說。
《經濟參考報》記者近日分赴國內東、中、西部十個省、市、自治區采訪發現，部分地區在經濟下行的壓力下收入增速不斷下降、發展方式轉變緩慢，債務問題因此凸顯。與此同時，伴隨土地及房地產市場的陡然降溫，過去借債發展、靠地還債的粗放發展模式難以為繼，一些地方的債務風險迅速積聚。隨著債務進入集中還款期，部分地區對土地更為依賴，逆市場形勢加速賣地步伐；銀行等金融部門因擔憂地方債風險，對政府貸款往往“明松暗緊”，致使不少地方“腹背受敵”。
經濟下行 地方政府資金鏈緊繃
不少地方官員、專家學者認為，地方債問題是我國經濟發展艱難轉型中的表現之一，和資源問題、環境問題、就業問題一樣，因轉型緩慢而積聚風險，因局部經濟下行而風險凸現。
“如果不是礦業經濟下滑，我們的債務可能已經靠自己的財力消化完了。”內蒙古烏拉特后旗黨委書記杜占貴說。
烏拉特后旗于2004年實施旗政府所在地搬遷，10年來，漂亮的草原新城拔地而起，一舉擺脫了原來蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面，而搬遷形成了大量的政府債務。近兩年的經濟下行，讓這個以銅、鐵礦采掘業為主的地方財政大幅減收，還債變得遙遙無期。
數據顯示，2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.6988萬億元。地方政府負有償還責任的債務10.8859萬億元，負有擔保責任的債務2.6655萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3393萬億元。部分省本級債務借新還舊數額較大。2013年6月底至今年3月底，9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。國家審計署財政審計司四處處長雷達說，地方債風險雖然總體可控，但由于全國財政收入不可能打通使用，并不排除相當一部分地區存在風險。
在一些政府債務風險突出的地方，債務問題和局部經濟下行互為因果，多年來行之有效的“投資拉動”難以為繼。據國家統計局發布的數據顯示，今年前4個月，全國固定資產投資增速下探至近13年來的新低。隨著房地產市場的分化與波動，一些地方投資動力因“去房地產化”而快速減少，而以政府債券為主體的新的地方政府舉債融資體制才剛剛開始試點，原本對房地產和市政建設依賴度高的地方面臨“失速”威脅。
中部省份的一位官員說，近年來大搞舉債發展，讓一些地方更加依賴土地財政，統計數據顯示，這個省財政收入中非稅收入占比高達3成。在原有舉債、融資、投資、建設模式無法持續時，很多縣市區財政不得不依靠財政“空轉”、稅收“過橋”、征過頭稅來完成指標。
部分債務問題突出的地方，“舊債還不起，新債借不到”的尷尬處境，讓政府的資金鏈面臨嚴峻考驗。在北方某城市采訪時，巧遇區長被一位債主堵在會議室門口要賬，區長說：“沒錢，真的沒錢，你要是不信，去財政局查一查，要是有錢不還，別說是好區長，我連個好人都算不上了。”前不久，因為財政補貼不到位、銀行利息還不起，當地自來水公司中止向部分區域供水，政府被迫急調數十輛水車應對。
與資金鏈一同遭受考驗的還有政府信譽、社會穩定和信用環境。“新官不理舊賬”、“鬧大給錢、不鬧不給錢”、“一旦完工就不給錢”的現象較為普遍。尤其在中央對干部作風保持高壓態勢的情況下，一些干部在還債問題上“不吃不喝不作為”的問題突出。有些政府官員對待債務“擊鼓傳花、得過且過”。因為沒有還賬計劃，多數接受采訪的討債者表示“十年八年看不到希望”、“徹底看不到希望”。長期討不到債、又欠著高利貸的建筑商張震說：“我每天就做兩件事，一是躲債，二是要賬。”
地市萎靡 為還債“廣賣薄收”
在不少地方，來自土地的財政收入都在萎縮。地方政府想加速賣地，但開發商往往無心也無力接單。“由于地價下跌，我們今年的財政收入至少要降低25%，”遼寧一位省級開發區的官員對記者說，“我們還算好的，好多地方比我們還慘。”
在南方一個建市只有12年的新興地級城市，其經濟基礎薄弱，現有土地儲備1萬畝。《經濟參考報》記者了解到，該市主要通過土地抵押方式融資，還款也主要依靠土地出讓。市政府一位熟悉情況的官員介紹說，其地方債務進入集中還款期，2013年要還款7億多元，今年這個數字增長到15億元。由于近期土地市場不景氣，已經出現多次土地流拍現象，為了能把地賣出去，當地只好采取了劃小塊賣地的辦法。
記者了解到，該市政府對面環境最好的地段，也就是其耗資數億元建的水城沿線，高層住宅最貴的不過每平方米3400元，而老城區則大多只需要2500元左右。這僅相當于一般縣乃至鎮的房產價格。“沒有錢只能靠賣地，”當地一位官員說，“價格低也要忍痛賣，一旦資金鏈斷了，進金融機構的黑名單就更糟糕了。”
越是地價下跌，為還債越需“廣賣薄收”。在東部沿海一個靠近城區、總人口不過15萬人的鄉鎮里，鎮區人口不過3萬人，在2006年時樓房開發面積只有3萬平方米，到去年樓房存量已達350萬平方米以上。在介紹今年發展規劃時，鎮長原本自豪地說今年再開發200萬平方米，但面對記者的置疑，他又自言自語地改口說：“現在城區的房子確實飽和了，今年再開發的面積是不是太多了？這個數字以后應該有調整。”
該鎮長確有無奈之處。他給記者列舉一個當地財政收入賬單的構成：60%來自于土地，工業稅只占12%，商業稅占18%，另外10%靠餐飲業。“2000多個小攤小販都要去收稅，越來越難收。地要賣少了，不但債難還，財政供養人口的飯錢都難找。”
欠發達地區要加速發展，往往更會借土地做文章。廣西土地償債規模只有700多億元，但土地償債比例高達38.09%。廣西地方債結構中，地方債增長的主力在市本級政府，而廣西債務支出中，土地收儲支出較大，在實際經濟運行中，地方政府對土地收儲的投入大，對土地收入也會格外依賴，因為土地財政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級和縣本級政府。這直接表明，越是依賴土地財政的地方，必然會加大推地規模。
融資收緊 地方官員“走投無路”
地方靠賣地還債的窟窿有增大之勢，而銀行、信托公司等融資渠道卻在不斷收緊，這讓不少地方政府官員在還債問題上感覺“腹背受敵”。
記者從監管機構了解到，近年來政信合作產品數量日漸走低。2013年，國內第一個理財產品電子化監管平臺已在上海上線，3290款產品中，信托融資類產品增速明顯放緩，其中政信合作產品自2013年下半年起出現下滑，還有的信托公司政信合作項目被叫停。
在中部某省銀監分局提供的材料中，記者看到，由于注意到未來三年轄內平臺還款壓力將明顯加大，銀監部門要求加強對地方政府融資平臺貸款風險管控。今年，針對該省省會城市近三年平臺貸款還款過于集中的情況，督促相關銀行根據平臺公司和建設項目具體情況，分別采取“及時收貸、收回再貸、據實定貸、引資還貸、只收不貸”的方式，以緩釋存量平臺貸款風險。
湖北一個三線城市城投公司負責人介紹，發展滯后的城投公司資產負債率雖然不高，同樣融不到資。現在正規的融資渠道只剩下兩條，一是向政策性銀行申請貸款，二是發企業債，其中政策性銀行的貸款對用途有嚴格限制，融資額也非常有限。再加上融資平臺公司利用原有劃撥土地進行開發建設或轉讓，還得補繳土地價款，讓城投公司本來就緊張的現金流更加捉襟見肘，只能拆東墻補西墻。
“十個茶壺七個蓋，許多地方債務問題都快捂不住了，”一位銀行部門省級分行的領導說，“由于風險監管要求很嚴，現在銀行跟地方政府只能握手不敢擁抱。”
湖南一位地級市的副市長向記者訴苦：“現在從銀行融資越來越難，逼得政府一天到晚找抵押物。銀行的貸款財政擔保已經不靈了，必須要人大‘背書’。不少地方被迫通過中介機構融資，高利率也要咬牙貸，短期過橋資金的利率甚至達到15%。一筆錢拿下來，到賬的資金已扣除利息，剩下的拿出很大一塊去還舊，飲鴆止渴，越來越難以維持。”
(本稿件由記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫)
