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近日，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，這是繼新預算法以及《深化財稅體制改革總體方案》出臺后，由地方債務風險倒逼的又一地方政府體制改革。但根本而言，此次加強地方債務管理意見的出臺只是一小步，仍需深化財稅改革和進一步厘清政府和市場的邊界，邁出地方債務管理的一大步。
中國地方債務一直是2008年國際金融危機以來的一大焦點。整體上看，我國政府債務占GDP比重遠低于美國、歐洲和日本等主要經濟體，財政赤字相對可控，現階段財政的可持續性不成問題。但地方政府的預算軟約束、投資沖動和事權大于財權等現實導致地方政府通過融資平臺積累了大量債務，地方政府的財政可持續性面臨一定的威脅，特別是2014至2015年正迎來地方債務償還高峰期，地方政府面臨大量債務集中到期的再融資壓力。如何“解決存量，規范增量”，探索解決地方債的新路徑已經迫在眉睫。
從剛發布的地方債新規來看，在改進地方財政預算制度規范基礎上，在一定范圍內允許地方政府在資本市場自行發債。賦予地方政府依法適度舉債權，將城投債轉換為“市政債”，不僅在一定程度上對地方財政預算形成市場約束，改變其過度依賴地方融資平臺和賣地為主的融資模式，也有助于理順地方政府的法定負債主體和償債主體地位，對于投資者對債權的追償和對實際償債風險的判斷，確實具有一定積極意義。
新規中一個亮點是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現行財政體制下仍難以根本實現。目前，世界53個主要國家中，有37個國家允許地方政府舉債。然而，與發達國家相比，中國地方政府的隱性債務比較突出。多年來，我國已經形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業的支持從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系當中，仍然游離在政策監控的范圍之外，責任追究更是一道難題。此外，從當前存量債務解決方式看，主要是“長期債務置換短期債務”，由于政府債務借新還舊普遍，新增債務增長具備剛性，該部分可削減空間較小，這些問題都不可能通過“以時間換空間”根本解決。
長遠看，地方債治理涉及深層次預算改革，以及財稅體制改革，甚至涉及政府體制改革、政府職能轉換等議題。事實上，自1994年分稅制改革以來，改革的后遺癥——地方政府財權及事權的不匹配問題始終沒有解決，所以一直以來我們都能看到地方政府對于土地財政和地方融資平臺的依賴性，但這些融資渠道確實給經濟帶來了較大的風險。從目前稅制“營改增”的方向來看，財政收入有進一步向中央集中的趨勢，地方財政收支不平衡的矛盾仍有加劇之勢。
因此，根本而言，未來財稅體制改革不僅需要建立責任追究制，將隱性債務全面納入全口徑預算，更需要增加直接稅，降低間接稅，需要重新劃分市場和政府的邊界，重新定位政府在經濟中的作用。要進一步收縮地方政府在經濟活動中的邊界，控制地方事權過快增長，有限增加財權和融資權，通過財政體系扁平化改革消化存量債務。
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