國(guó)家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。從招投標(biāo)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全程，一系列不符合PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法，都給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的最終失敗埋下了伏筆。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，PPP模式與現(xiàn)行的一些財(cái)務(wù)、法律制度存在矛盾之處。以“鳥(niǎo)巢”的盈利計(jì)算為例，如果按折舊計(jì)提，則運(yùn)營(yíng)方無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅；如果按股權(quán)清算，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羈絆。
“鳥(niǎo)巢”半路散伙
將近十年前，北京市政府決定對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”等項(xiàng)目采用PPP模式，“鳥(niǎo)巢”成為我國(guó)首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的大型體育場(chǎng)館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收?qǐng)觥?BR> 《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，在“鳥(niǎo)巢”總計(jì)近32億元的投資中，由中國(guó)中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國(guó)家體育場(chǎng)有限公司，負(fù)責(zé)“鳥(niǎo)巢”的融資、建設(shè)、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧。期滿后，“鳥(niǎo)巢”由北京市政府收回。
為使項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，合作雙方都盡力為對(duì)方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資，還要為“鳥(niǎo)巢”承擔(dān)每年高達(dá)1.5億元人民幣的運(yùn)營(yíng)費(fèi)和利息支出風(fēng)險(xiǎn)；而北京市政府則提供了許多鼓勵(lì)和激勵(lì)措施，盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn)，如提供低價(jià)項(xiàng)目土地，價(jià)格僅為相鄰地段的十分之一等。
開(kāi)工不到四年，這座世界同類體育場(chǎng)中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場(chǎng)矗立在世人面前，并圓滿完成奧運(yùn)會(huì)的主要賽事任務(wù)。數(shù)據(jù)表明，包括“鳥(niǎo)巢”在內(nèi)的六個(gè)場(chǎng)館及設(shè)施項(xiàng)目總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元都是社會(huì)資本。
在北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，PPP模式在“鳥(niǎo)巢”等奧運(yùn)體育場(chǎng)館的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動(dòng)員社會(huì)資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù)，搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁，也鍛煉了參與合作的國(guó)內(nèi)企業(yè)，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
令人惋惜的是，“鳥(niǎo)巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。
2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份；國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等公司高層由北京市國(guó)資委派任。這意味著PPP模式在我國(guó)大型體育場(chǎng)館建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的首次應(yīng)用宣告“夭折”。
盈利計(jì)算悖論
“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目的失敗暴露出在執(zhí)行過(guò)程中，PPP模式與現(xiàn)行的財(cái)務(wù)、法律等制度還存在矛盾。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，一方面，“鳥(niǎo)巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項(xiàng)目要求。將設(shè)計(jì)責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場(chǎng)館建設(shè)的重要特點(diǎn)，但在“鳥(niǎo)巢”招標(biāo)過(guò)程中，北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計(jì)方案，造成設(shè)計(jì)上對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)考慮不足，限制了項(xiàng)目公司在賽后對(duì)“鳥(niǎo)巢”商業(yè)效率的最大化。
另一方面，招標(biāo)時(shí)過(guò)于看重融資能力，賽后運(yùn)營(yíng)管理能力沒(méi)有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制。由中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國(guó)金州控股集團(tuán)等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和良好的融資能力，但都未經(jīng)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)館，嚴(yán)重缺乏運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運(yùn)營(yíng)的盈利模式單一。同時(shí)，三方都想從建設(shè)承包合同中獲利，對(duì)建設(shè)方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表。
此外，國(guó)家體育場(chǎng)的“定位”加上公眾對(duì)PPP模式認(rèn)知不清，直接影響了賽后運(yùn)營(yíng)效益。運(yùn)營(yíng)方在諸如企業(yè)冠名，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運(yùn)作方面均招致非議，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”，運(yùn)營(yíng)商不斷提出的舉辦演唱會(huì)等文藝活動(dòng)申請(qǐng)，也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回。有專家說(shuō)：“企業(yè)想做一些事，但政府部門的限制比較多。”
值得注意的是，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)，在PPP執(zhí)行過(guò)程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如，按照現(xiàn)在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提折舊，讓“鳥(niǎo)巢”的盈利計(jì)算成為一個(gè)難題。在30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，運(yùn)營(yíng)方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權(quán)來(lái)清算，北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)權(quán)由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后，逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鳥(niǎo)巢’經(jīng)營(yíng)權(quán)，違背了PPP模式初衷，對(duì)我國(guó)今后大型體育場(chǎng)館PPP模式的推廣存在不利影響。”一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來(lái)襲，為了更好地支持PPP的實(shí)際運(yùn)作，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而，兩個(gè)部門各推各的管理辦法，也讓市場(chǎng)頗感困惑。
2014年12月4日，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)。
今年1月19日，財(cái)政部再次發(fā)布通知，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作，進(jìn)一步介紹了PPP項(xiàng)目合同體系。當(dāng)日，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告。
“發(fā)改委和財(cái)政部同一天發(fā)文，這是好事。”有專家表示，財(cái)政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時(shí)，作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計(jì)，目前已現(xiàn)兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話，就很容易給市場(chǎng)造成困惑”。
一些專家和企業(yè)界人士建議兩個(gè)指南應(yīng)該統(tǒng)一，否則會(huì)使基層在實(shí)踐中無(wú)所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)程遙說(shuō)，還要做好政府、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分，“首先不能出現(xiàn)自己人打架”。
清除制度羈絆
經(jīng)過(guò)一年的探索實(shí)踐，PPP政策框架基本成型，15個(gè)省份30個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。多位專家表示，全面推行PPP模式，首當(dāng)其沖的問(wèn)題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。
程遙說(shuō)，當(dāng)前深化PPP模式亟須從對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)、推行和監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和完善。他進(jìn)一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護(hù)航，應(yīng)該從國(guó)家層面確定一個(gè)權(quán)威的法律，從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突。
財(cái)政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，下一步，財(cái)政部將與其他有關(guān)主管部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)PPP制度建設(shè)。制度建設(shè)把握三個(gè)原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，著力提高財(cái)政資金使用效益；二是有利于簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化程序、提高效率，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)實(shí)施；三是有利于合同履約管理，依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益，確保“按合同辦事”。
上述負(fù)責(zé)人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目操作有一個(gè)掌握的過(guò)程，一些地方存在工作準(zhǔn)備不足、信心不足的問(wèn)題。財(cái)政部將針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的困難，積極幫助地方協(xié)調(diào)解決，并研究給予必要的政策支持。
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專家建議建立多部門全程監(jiān)管機(jī)制 |
2015年伊始，各地PPP項(xiàng)目蜂擁而上，多省份計(jì)劃引資動(dòng)輒千億元。但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在陜西、黑龍江、廣東和廣西等地采訪發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)對(duì)PPP模式“一頭霧水”，難以邁出PPP模式探索“第一步”。
專家建議，各地宜規(guī)范操作流程，引入第三方機(jī)構(gòu)，分行業(yè)和領(lǐng)域建立浮動(dòng)收益率機(jī)制，確保PPP模式可持續(xù)發(fā)展。
多部門全程監(jiān)管機(jī)制待建
針對(duì)如何規(guī)范PPP操作流程，北京市發(fā)改委委員楊旭輝建議，將PPP適用項(xiàng)目分為新建項(xiàng)目、在建、已建成項(xiàng)目。新建項(xiàng)目中，又可根據(jù)行業(yè)特征和收益情況分為三大類：第一類是經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目，可采取依法放開(kāi)市場(chǎng)，政府不再直接投入的模式；第二類是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目，可采取雙方以股權(quán)合作方式，建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制；第三類是非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目，可采取捆綁式項(xiàng)目法人招標(biāo)方式由社會(huì)資本組織實(shí)施，也可由政府回購(gòu)或購(gòu)買服務(wù)。
此外，專家建議，行業(yè)主管部門可依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，制定PPP項(xiàng)目方案，多部門聯(lián)合審批審核。由行業(yè)主管部門組織專業(yè)技術(shù)人才，設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目投融資方案，包括投資人資質(zhì)條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收益率價(jià)格測(cè)算以及監(jiān)管方式等。方案制定后，經(jīng)政府主管部門審核，再交由發(fā)改委、財(cái)政等多部門審核，并報(bào)省級(jí)政府審議后執(zhí)行。
“這些項(xiàng)目方案必須具有預(yù)見(jiàn)性和前瞻性，并符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及解決機(jī)制方案等基本要求。”中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康說(shuō)。
同時(shí)，應(yīng)促進(jìn)政府和社會(huì)資本談判確定合約文本，建立多部門對(duì)項(xiàng)目全程監(jiān)督管理機(jī)制。廣西、重慶等地發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，包括財(cái)政、審計(jì)等多部門宜在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管，可委托中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展建設(shè)全過(guò)程、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程的跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，完善正常、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。
引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)
黑龍江、陜西和廣西等地發(fā)改委和財(cái)政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，具體PPP項(xiàng)目方案的編制，需要法律、金融、管理等各方面技術(shù)人才。一旦各地PPP項(xiàng)目“蜂擁而上”，很容易導(dǎo)致PPP模式因缺乏科學(xué)性而“流產(chǎn)”。各地應(yīng)在國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，引入權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目方案。
廣西大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)秦建文建議，首先，可引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域，組建PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制隊(duì)伍；其次，具體PPP項(xiàng)目實(shí)施前，由中標(biāo)科研團(tuán)隊(duì)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的要求，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)；第三，設(shè)計(jì)方案完成，政府部門進(jìn)行審核后，根據(jù)方案向社會(huì)資本招投標(biāo)，由簽訂合同的社會(huì)資本支付此前科研團(tuán)隊(duì)的服務(wù)費(fèi)用。
還有專家建議，由政府主管部門牽頭，在項(xiàng)目方案和合約制定時(shí)，引入第三方中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估，向其購(gòu)買服務(wù)，第三方中介機(jī)構(gòu)參與討論，直接為政府部門的決策提供參考，供其與社會(huì)資本談判。除項(xiàng)目設(shè)計(jì)的前期階段外，第三方機(jī)構(gòu)還參與后續(xù)運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計(jì)。
“無(wú)論何種方案，都須堅(jiān)持五個(gè)原則：利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、公共利益最大化、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧、收益約束機(jī)制，這是PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的宗旨。”賈康說(shuō)，各地各部門可充分借助國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)的行業(yè)專家?guī)欤劳衅脚_(tái)對(duì)具體PPP項(xiàng)目方案進(jìn)行設(shè)計(jì)。
建立浮動(dòng)收益率機(jī)制
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本最關(guān)注的無(wú)疑是回報(bào)率，但由于PPP模式項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng)、投資額度大，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒(méi)有社會(huì)資本敢在PPP項(xiàng)目上投入，因此如何建立浮動(dòng)收益率機(jī)制，是解決基層“一頭霧水”的關(guān)鍵，也是激活社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要因素。專家認(rèn)為，建立浮動(dòng)收益率機(jī)制須堅(jiān)持多方面原則。
首先，既實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)，又避免暴利。一些專家和企業(yè)界人士認(rèn)為，PPP項(xiàng)目收益率以略高于銀行貸款利率最為合適，項(xiàng)目方案對(duì)企業(yè)投資內(nèi)部收益率的設(shè)計(jì)原則上應(yīng)按8％測(cè)算，可結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和利率水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，確立這一原則后，則可通過(guò)專業(yè)人才、法律、金融等多方面人才通過(guò)前瞻和預(yù)測(cè)，結(jié)合物價(jià)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等多種因素，科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目建造運(yùn)營(yíng)和預(yù)期收益，制定可控的價(jià)格調(diào)整預(yù)案，確保社會(huì)資本利潤(rùn)率處于合理區(qū)間。
多位專家建議，浮動(dòng)收益率機(jī)制應(yīng)固定一個(gè)周期，然后根據(jù)環(huán)境的變化重新核算，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格，企業(yè)通過(guò)提高效率，便可獲得一定的超額利潤(rùn)。到下一個(gè)周期后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，政府可對(duì)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有助于形成良性的正向激勵(lì)，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。
