2014年最后一天，從長沙出發(fā)至韶山、婁底的長韶婁高速公路正式通車，這條高速被認(rèn)為既是紅色旅游線，也是長沙輻射湘中地區(qū)的重要通道。然而，令人“振奮”的背后，卻有一家民營企業(yè)在無休止地發(fā)函、申訴、阻工，不斷升級的矛盾甚至引發(fā)了拳腳相加的沖突。
這家民營企業(yè)名為湖南凱旋長潭西線高速公路有限公司，其投資運(yùn)營的長潭西高速公路，位于湖南長株潭“金三角”地區(qū)，是湖南省首條BOT項(xiàng)目，曾多次獲得“項(xiàng)目建設(shè)先進(jìn)單位”、“項(xiàng)目運(yùn)營先進(jìn)單位”等稱號。然而，近兩年，投資經(jīng)營這條公路的民營公司，卻變成了“申訴大戶”。
“喜結(jié)良緣”變成“反目成仇”
隨著高速路網(wǎng)和城市干道的快速發(fā)展，曾作為金三角“印鈔機(jī)”的長潭西線效益不斷下滑，而長韶婁高速公路的修建與“占用”路段，則令長潭西公司與地方政府的矛盾不斷升級。湖南省高速公路BOT的“樣板”項(xiàng)目，如今成了“鬧心”項(xiàng)目。
2007年2月6日，長沙市學(xué)士收費(fèi)站彩球高懸、鑼鼓喧天，“長潭西線高速”舉行竣工通車典禮，當(dāng)天，湖南省內(nèi)媒體均予以重點(diǎn)報(bào)道，描述“長潭西高速位于長株潭‘金三角’地區(qū)，建成通車后，對加快長株潭經(jīng)濟(jì)一體化有重要意義”。
這也是讓長潭西公司負(fù)責(zé)人劉開勇很是“驕傲”的一天。他告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，2003年前后，湖南高速公路建設(shè)在全國排名倒數(shù)，當(dāng)年，湖南省政府到上海招商，引進(jìn)民間資本投資高速公路建設(shè)。就是在這次招商會(huì)上，他們被引進(jìn)湖南投資建設(shè)長潭西高速BOT項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)湖南省交通廳代表省政府與他們簽訂了《湖南省長沙至湘潭西線高速公路特許經(jīng)營合同》。
湖南省交通廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)人接受記者采訪時(shí)也說，由于湖南省高速公路當(dāng)時(shí)缺乏建設(shè)資金，急需引入民間資本發(fā)展，省里對長潭西公司給予了優(yōu)厚條件。
當(dāng)時(shí)，雙方的雄心壯志是要“樹立湖南省高速公路BOT項(xiàng)目的樣板”。的確，長潭西線建成通車后，當(dāng)?shù)厮緳C(jī)經(jīng)常拿這條路對比政府投資建設(shè)的高速公路，尤其令人印象深刻的是，2008年南方冰災(zāi)期間，其它高速公路一度全部封閉，只有長潭西線還在運(yùn)營。
然而，讓劉開勇沒有想到的是，隨著長沙至湘潭間高速路網(wǎng)、城市干道的快速建設(shè)，這條位于所謂“金三角”的“印鈔機(jī)”效益出現(xiàn)下滑，甚至面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)。至此，雙方矛盾開始逐漸增多，并且愈演愈烈。
而最新的導(dǎo)火索是長韶婁高速公路的修建。這條高速公路是政府投資修建的湖南省重點(diǎn)工程，與長潭西線相交，根據(jù)規(guī)劃要在相交位置進(jìn)行“赤江互通”施工，而在施工中，要占用長潭西線的道路，修建臨時(shí)通道供車輛通行。
為此，長潭西線員工多次阻工，并找到長韶婁公司辦公區(qū)“討要說法”。2014年，長潭西公司四處奔走，先后向湖南省委、省政府、省人大、省交通廳、省總工會(huì)、省信訪局、中國貿(mào)促會(huì)湖南省分會(huì)及有關(guān)部門反映問題。記者在長潭西公司提供的一份《員工請?jiān)笗�我們工作和生活的權(quán)利》的材料中看到，密密麻麻的職工手印有近四頁之多，材料中說長韶婁高速富有競爭性，可能導(dǎo)致長潭西收費(fèi)額日益下降，公司成為破產(chǎn)企業(yè)，員工也將面臨“下崗”局面。
長潭西公司的“奔走”迫使湖南省政府多次召開協(xié)調(diào)會(huì)。記者看到湖南省政府一位領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)材料中批示：“必須明確長潭西公司的利益訴求”，他強(qiáng)調(diào)，“必須以合法方式表達(dá)”，“否則一切后果由長潭西公司及其主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)。”
而就在長韶婁通車在即之時(shí)，雙方矛盾持續(xù)升級。據(jù)長韶婁高速反映，長潭西職工連續(xù)多日到公司滋事，糾纏工作人員甚至發(fā)生言語沖突。而長潭西公司的說法是，2014年11月25日，長韶婁公司辦公室副主任帶領(lǐng)上百名身著防暴特警服裝人員對他們的部分員工大打出手，導(dǎo)致33人受到傷害，6人住院治療，他們要求“嚴(yán)懲打人兇手和幕后主謀”。
有瑕疵的合同該不該遵守
長潭西公司稱，BOT合同中有“不得修建競爭性高速公路”的條款，湖南省交通廳則指出，國家經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，路網(wǎng)要形成，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施。原來簽訂的合同沒有“頂層設(shè)計(jì)”，是不合法的。有瑕疵的合同究竟該不該遵守？
“中央強(qiáng)調(diào)依法治國，我們就是要求按照《合同法》來辦事�！眲㈤_勇說。根據(jù)長潭西公司反映，由于湖南省交通廳未履行BOT合同中的部分條款，導(dǎo)致他們公司出現(xiàn)巨大經(jīng)濟(jì)損失。
劉開勇介紹，當(dāng)初湖南省答應(yīng)征收土地、拆遷安置等費(fèi)用由政府以每公里152萬元“包干”，可后來補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，實(shí)際的征收拆遷補(bǔ)償支出增加了約1.6億元。根據(jù)當(dāng)時(shí)省政府下達(dá)的“原定BOT合同和政策不變”的文件規(guī)定，先由長潭西公司墊付，后由省政府和省交通廳給予政策性補(bǔ)償，但至今未果。
另外，長潭西公司反映，長潭西線湘潭收費(fèi)站建設(shè)過程中，在已經(jīng)完成70%以上土建時(shí)，湖南省交通廳要求將收費(fèi)站后移，不但給公司造成損失，還造成長潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)。現(xiàn)在湖南省交通廳又要求湘潭收費(fèi)站前移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和擁堵等問題。這些移站，都給公司造成損失。
實(shí)際上，長潭西公司與湖南省交通廳之間最根本的矛盾集中在BOT合同中的一個(gè)條款，該合同第八章有條款規(guī)定“在本項(xiàng)目附近甲方不得進(jìn)行任何競爭性的建設(shè)規(guī)劃。如果依照法律、法規(guī)確實(shí)必須另建收費(fèi)公路，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由乙方投資建設(shè)”。
而近年來，隨著國家和湖南省高速路網(wǎng)建設(shè)加快，長潭西線附近修建了兩條收費(fèi)高速公路，長韶婁是其中之一，另一條是長湘高速公路。
根據(jù)長潭西公司聘請的專業(yè)評估公司的評估，長韶婁高速開通后，因其與長潭西相交，將分流其40%到50%的車流量通行費(fèi)，合計(jì)損失可達(dá)11億余元。長潭西公司同時(shí)提出，2012年建成通車的長湘高速公路已經(jīng)分流了長潭西20%到30%的車輛通行費(fèi)。
長潭西公司認(rèn)為，長韶婁與長湘高速對長潭西高速形成了實(shí)質(zhì)競爭，它們的修建違背合約，給公司經(jīng)營帶來了不應(yīng)承受的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
對此，湖南省交通廳基本建設(shè)處處長羅恒在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，當(dāng)年簽署B(yǎng)OT合同時(shí)，部分政府部門的法治意識較為淡薄，因此合同里出現(xiàn)了一些現(xiàn)在看來無法兌現(xiàn)的承諾。
羅恒說，特許經(jīng)營合同內(nèi)確有“不得修建競爭性高速公路”的條款，但應(yīng)為無效條款。國家經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，路網(wǎng)要形成，肯定要服從大局，長潭西線設(shè)計(jì)流量日均2.5萬輛，現(xiàn)在已經(jīng)超過3萬輛，在這種情況下，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施。原來簽訂的合同沒有‘頂層設(shè)計(jì)’，是不合法的。
湖南省交通廳政策法規(guī)處文件顯示，該條款違背行政許可法、公路法、合同法以及行政法律的強(qiáng)制性規(guī)定，有損社會(huì)公共利益，侵犯了交通部門規(guī)劃建設(shè)高速公路的法律職權(quán)，為無效條款�！暗摻忉屩皇墙煌◤d法規(guī)處的解釋�！绷_恒強(qiáng)調(diào)。
湖南省交通廳認(rèn)為，分流是高速公路路網(wǎng)形成的結(jié)果，屬政策性因素影響，因涉及面廣不應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償，以避免引起其他BOT項(xiàng)目的連鎖反應(yīng)。
至于征地拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}，羅恒認(rèn)為這是國家政策引起的，與交通部門沒有多大關(guān)系。征地拆遷的補(bǔ)償應(yīng)由投資人負(fù)責(zé)，怎么能讓政府承擔(dān)？
民資基建投資之路仍不平坦
長潭西公司與湖南省交通廳之間的糾紛表明，民資進(jìn)入交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的道路并不平坦。從長潭西線的糾紛矛盾來看，民資企業(yè)就像個(gè)“私生子”，似乎有不少解不開的心結(jié)。如何既滿足城市路網(wǎng)發(fā)展等基建需求，又不傷害民資進(jìn)入的積極性，成為地方政府亟待思考和解決的問題。
“實(shí)際上，我們就是一枚‘棋子’�！遍L韶婁高速項(xiàng)目經(jīng)理林偉平接受采訪時(shí)說。他認(rèn)為，長韶婁和長潭西并不是兩條平行的公路，之所以發(fā)生矛盾就是長潭西公司想利用這條即將通車的高速公路為要挾，與交通部門談條件。
長潭西公司負(fù)責(zé)人一再強(qiáng)調(diào)，湖南省交通廳未履行BOT合同部分條款給公司帶來損失，他們并不是要政府補(bǔ)償多少錢，而是希望以延長長潭西高速6到7年的收費(fèi)年限進(jìn)行補(bǔ)償。
一位業(yè)內(nèi)人士說，高速公路建設(shè)中不可避免會(huì)遇到各種各樣矛盾、糾紛甚至扯皮的事，但如果都是國有企業(yè)，政府召開協(xié)調(diào)會(huì)就可以解決，但如果是民營企業(yè)，政府協(xié)調(diào)解決問題的難度就很大。
劉開勇向記者反映，在“赤江”互通施工中，長韶婁公司在未與他們公司談妥任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和未簽訂各項(xiàng)協(xié)議的情況下，違反《公路法》強(qiáng)行在長潭西高速公路長沙起點(diǎn)段修建，挖毀長潭西高速公路1.49公里主線的路基、路面、天橋等交通設(shè)施。同時(shí)在施工期間影響原走長潭西高速的部分車輛繞道走其他高速進(jìn)入長沙，每天要減少長潭西高速20%的車輛通行費(fèi)。“在未經(jīng)我們公司同意的情況下，湖南交通部門就給長韶婁公司發(fā)放施工許可證，結(jié)果他們挖我的路是合法的，我阻止他們就成了違法行為！”
長潭西公司提出，依據(jù)《湖南省交通運(yùn)輸系統(tǒng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理辦法》計(jì)算“赤江”互通修建應(yīng)補(bǔ)償長潭西高速的公路占用費(fèi)，按每天2元/平方米收取，金額為6354萬元。
長韶婁公司認(rèn)為，對方計(jì)算占用費(fèi)法律依據(jù)不足，文件適用主體不對。按照《公路法》，建設(shè)單位應(yīng)對占用的公路予以修復(fù)、改建或予以相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。長韶婁在赤江互通建設(shè)期間進(jìn)行了臨時(shí)改道施工，不影響長潭西正常通行，施工完成后，將對改道段進(jìn)行恢復(fù)，對車流量影響及不可恢復(fù)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償。
羅恒介紹，按照湖南省慣例，占用高速修建互通工程一般采用一次性50到70萬元打包解決。
長潭西公司表示，其在長潭西項(xiàng)目中投資已達(dá)15億余元，截至目前建設(shè)運(yùn)營10多年。按慣例，投資經(jīng)營高速公路項(xiàng)目前10年屬于培育期，等待的是后面20年經(jīng)營收回投資和回報(bào)。目前的情況導(dǎo)致股東投資長潭西項(xiàng)目的合法財(cái)產(chǎn)得不到合法保護(hù)，本應(yīng)有著高額回報(bào)的項(xiàng)目半路“夭折”。
記者了解到，為了解決長潭西線的問題，湖南交通部門曾提議讓國有公司收購長潭西特許經(jīng)營權(quán)，但談判進(jìn)行了數(shù)月，最后各方仍未達(dá)成一致。
“全省高速公路有一二十個(gè)BOT項(xiàng)目，如果都是這樣那就無法管理了�！绷_恒說：“現(xiàn)在湖南省的BOT（高速公路）模式是失敗的，很多BOT項(xiàng)目投資進(jìn)來的時(shí)候根本沒錢，施工單位的錢拖欠，民工的工資無法支付，還套取銀行資金等。所以我們現(xiàn)在盡量不用BOT模式，效益最好和最差的公路都由政府建設(shè)，效益不好不差的可以招商，且盡量與實(shí)力強(qiáng)的國企合作。”
而就在2014年9月，湖南省還發(fā)布了124個(gè)專門吸引民間投資的重大公共建設(shè)項(xiàng)目，總投資額達(dá)1756億元。
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什么是BOT
BOT，即“建造-經(jīng)營-移交”（Build-Operate-Transfer），是指政府通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)外商或私營商進(jìn)行項(xiàng)目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施）的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后將項(xiàng)目移交回政府。
BOT自1984年土耳其首相奧扎爾應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化過程中后，引起了世界各國尤其是發(fā)展中國家的廣泛關(guān)注和應(yīng)用，是為大型項(xiàng)目融資的一種流行方式。在我國，BOT是政府通過與企業(yè)簽定特許權(quán)協(xié)議吸引資本加快國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段，故也常稱作“特許權(quán)或特許經(jīng)營”。
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觀點(diǎn) |
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鼓勵(lì)民間投資須法治護(hù)航 |
| 丁文杰
張春保 史衛(wèi)燕 |
在全面深化改革的背景下，“BOT”成為熱詞，并不斷出現(xiàn)在地方的政府工作報(bào)告中。實(shí)際上，為鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我國多次出臺相關(guān)政策文件，并掀起多輪BOT投資熱潮。2004年5月，建設(shè)部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，2005年和2010年，國務(wù)院前后出臺鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的“舊36條”、“新36條”。
然而，湖南首條BOT高速公路項(xiàng)目，歷經(jīng)多年?duì)I運(yùn)，從最初的“喜結(jié)良緣”到現(xiàn)在的“反目成仇”，從最初的“大操大辦”到現(xiàn)在的“大吵大鬧”，不能不讓人唏噓感慨。尤其是，湖南交通主管部門甚至認(rèn)為本省所有高速公路的BOT項(xiàng)目都是失敗的，這就更加值得深思追問，到底是為什么？
曾幾何時(shí)，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域被稱為“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象，也就是說看得見，但隔著一層玻璃，摸不著；或者進(jìn)了門卻被“彈”了出來；或者進(jìn)了門，卻發(fā)現(xiàn)里邊蹲著個(gè)大老虎，無不恐怖之至、毛骨悚然。最終的結(jié)果是，國家政策鼓勵(lì)，民資盡興而進(jìn)，最終卻落了個(gè)敗興而歸的下場。
一段時(shí)間以來，這樣的例子不勝枚舉。記者曾經(jīng)采訪過湖南某地一個(gè)長途汽車站項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣疄榻鉀Q資金不足，采取招商引資方式引進(jìn)民間資本修建，可豪華氣派的汽車站建好后卻閑置多年，原因是當(dāng)?shù)亟煌ú块T考慮到其所屬運(yùn)輸企業(yè)的利益，不安排運(yùn)輸線路，造成民營企業(yè)老板負(fù)債累累、四處奔波、到處申訴。
國家政策如此鼓勵(lì)民間投資，可民資進(jìn)入交通領(lǐng)域?yàn)楹芜�如此難呢？其實(shí)說到底還是體制機(jī)制沒有理順，還是一個(gè)利益問題。在這些領(lǐng)域，大多數(shù)情況下，政府主管部門既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員；既是行政主管部門，又是“利益攸關(guān)方”。在一些系統(tǒng)內(nèi)部，往往就是一個(gè)“獨(dú)立王國”，往往習(xí)慣于通過“領(lǐng)導(dǎo)批示”、開“協(xié)調(diào)會(huì)”等方式解決問題，往往是公平競爭的市場規(guī)則被大量的“慣例”、“潛規(guī)則”所取代。在基層，經(jīng)�？梢月牭健案[不是找死嗎”的言論，實(shí)際上，一些政府部門是鐵打的營盤流水的兵，新官不理舊事，作為民營資本，一旦與政府發(fā)生糾紛，根本拖不起，鬧不起，最后往往陷入無底深淵。
此外，在地方BOT項(xiàng)目運(yùn)作中，地方政府需要更多地考慮路網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等全局問題，但也不應(yīng)忽視民資的基本訴求。畢竟在市場經(jīng)濟(jì)中，民營企業(yè)的逐利性是“應(yīng)有之義”，一旦利益受損，民資何來積極性？特別是，一般BOT項(xiàng)目都簽訂了相關(guān)合同，一旦簽訂合同，就必須要維護(hù)法律的尊嚴(yán)，在法律框架內(nèi)解決糾紛，不能說白紙黑字的合同政府一句話就作廢，不能說對自己有利的條款就有效，對自己不利的條款就無效。對于因服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展“全局”，民營企業(yè)必須做出一定“犧牲”的情況，地方政府還需做好相應(yīng)的“合理”補(bǔ)償。否則，鼓勵(lì)民間投資就會(huì)成為一句空話，一個(gè)“死結(jié)”。
黨的十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國，應(yīng)該說為打破這種部門利益主導(dǎo)的“游戲規(guī)則”、激活民間投資帶來了前所未有的契機(jī)。要想解開民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域這個(gè)“死結(jié)”，最根本的方面就是依法辦事。在法律框架內(nèi)制定游戲規(guī)則，不僅保護(hù)民間資本的權(quán)益，也是保護(hù)政府的權(quán)益；不僅民資要依法維權(quán)，政府也要依法維權(quán)。
