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黃河最大支流渭河河床上被傾倒了生活垃圾。
記者
肖正強/攝 |
“史上最嚴環保法”今年起實施，其對環保部門充分授權和嚴苛的失職問責，讓人們對備受詬病的環保執法重新寄予期望。新法被稱為“長著牙齒的法律”，而環保部門能否“強勢”，是這副“牙齒”是否“給力”的關鍵所在。新環保法已實施2個月，記者近日采訪發現，目前，許多基層環保部門執法能力和動力尚有欠缺，如不加以夯實，新環保法的嚴格執行恐將落空。
“沒經費、沒人手、沒車輛”，無能之痛如影隨形
“古人云：徒法不足以執行。”湖南省環保廳法制宣傳處處長陳戰軍談到新環保法立刻說：“法律的生命在于實施，當前基層環境執法困難重重，要推進環境法的實施，必須正視基層環境執法面臨的困難。”
今年1月1日起開始實行的新環保法最大的亮點之一在于提升環境執法，新法因規定了按日計罰、查封扣押、區域限批、黑名單制度甚至行政拘留等強硬處罰措施，被人們認為可糾正目前環保“違法成本低，守法成本高”等現象。
但給予環保部門的巨大權力他們目前是否有實力運用？陳戰軍并不是執懷疑意見的獨一人，記者在基層環保部門采訪時，基層環保執行難問題被反復提及。
一個部門的運轉須臾離不開經費維持，而基層特別是中西部環保部門叫嚷“缺錢”的現象普遍。據中部某市環保局局長透露，據他了解，本省財政保障全額工作經費的只有40%縣市，60%的縣市財政保障率只有50%，其余的要靠自己創收養活自己。不少基層環保部門負責人表示，中西部欠發達地區基層環保部門工作經費普遍沒有保障，污染治理方面的投入更加缺乏，基本上是“等、靠、要”的狀態。
“這些年很多環境問題，年復一年得不到根本的解決，關鍵問題是缺乏公共財政的投入。”這位在基層環保部門工作逾20年的負責人表示，如果不保障環保執法監管經費和治理經費，加強環境監管和改善環境質量可能成為一句空話。
做工作離不開錢，更離不開人。湖南省人大環資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環保法這個利器，但環保部門的環保監察能力、監察隊伍遠遠無法適應當前環境監管需要的現象仍廣泛存在。環保監察隊伍普遍是20世紀90年代的水平，但需要監管的企業數量、監管范圍卻大大增加。
“小馬拉大車”是基層環保部門的共同感受。據了解，環境執法隊伍普遍存在著人員編制少、隊伍小的問題。為應對目前的環境形勢，需要大量的基層執法人員在一線執法，但基層環境監測隊伍普遍人手嚴重不足，往往五六人管幾千家企業，管理難度極大。
廣西環保廳監察總隊副總隊長汪劍靈反映，縣級環境監測大隊人員在2至3人的情況下，需要負責全縣上千家企業，是普遍現象。由于編制不足，目前很多縣級環保部門的工作經費幾乎全部來自執法，影響執法公正性和嚴肅性。
隊伍年齡、素質更成為一大隱憂。“過去想要的人進不來，不想要的人頂不住，隊伍整體素質不高。”湖南省湘潭市雨湖區環保局副局長張洪峰表示：“除掉財務、辦公室、內勤、一些即將退休只能做些內務的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒有一個真正學環保出身的。”
另外，從裝備配備上，我國公布的第一批執法部門中沒有環保監察部門，這就會給環保部門在執法用車、裝備配備方面造成很多困難。“我們要執行10多部法律和20多部行政法規，擔負著艱巨的執法任務，有了史上最嚴的環保法，未來執法任務更重。環境保護部門現在被國家有關部委列為非行政執法部門，現有的車輛都要處理掉，更別說加強了。難道將來搞環境執法要背著、抬著監測設備打的或者走路去執法嗎？”陳戰軍說。
“沒威信、沒動力、沒地位”，無力之傷亟須療愈
讓環保部門坐立不安的更是新環保法給他們定下“九宗罪”，如犯有這九種情況，則可能面臨引咎辭職的處罰。如，對環境違法行為包庇的，或者接到環境污染的舉報而沒有及時查處的，或者應當依法公開環境信息而未公開的，都可能會影響自己的“烏紗帽”。
“可以說，這也是新環保法最嚴厲的方面。”劉帥表示，“我所了解的情況是，目前環保執法在老百姓中普遍缺乏威信。環境監察大隊目前普遍不作為，第一現場很難找到人，投訴之后他們不一定及時處理。”
業內人士指出，當前體制機制下，地方政府追求GDP的沖動仍然旺盛，新環保法能否起到相應的效果，關鍵還在于地方政府在經濟發展與環境保護之間的取舍。
廣西壯族自治區環保廳污防處負責人介紹，西部欠發達地區財政收入較低，小企業特別是資源型的企業稅收在當地財政收入中占據一定比例，對經濟發展貢獻較大，鑒于此，盡管一些企業工藝設備落后，但當地政府難下決心徹底關停排污小企業。
現實中，一些黨委一把手的干預常常讓環保監管掣肘重重。湖南省一市級環保局局長對記者說，之前一個污染企業讓他非常頭疼，市長有環保壓力，要求他限期關閉，但市委書記卻暗示他不要為難這家企業。
環保部門的執法能力也往往取決于自身執法意愿和地方政府的干預程度。多省區市基層環境執法人員表示，環保部門人事權在地方。有的地方環保局對開發區不敢查、對重點保護企業不敢查、領導不點頭不敢查，尤其是市、縣環境執法到位難度相當大。
記者在采訪中了解到，目前企業的項目在逐步加強環保監管，但政府主導的項目往往以重點項目、加快推進、優化環境等名義，在環評等環保工作沒有做好的情況下上馬。
“很多基層局長訴苦，說基層環保局長責任天大，問責嚴厲，卻又處處掣肘，力不從心，猶如走鋼絲繩。”陳戰軍表示，基層環保執法難問題必須直視，一些隱性的問題最終可能實實在在傷害到人們的生活環境。
此外，環保“全能型”小部門與“綜合型”大職責不對稱的局面，讓多名環保局長認為，盡管新環保法已實施，但仍需進一步厘清權利、責任，建立科學的環保監督體制。新環境保護法賦予環保部門對環境保護工作行使統一監督管理職能，但在實際工作中，環保部門僅在污染防治和執法監管這個單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經濟行為環保部門仍無權介入，致使一些宏觀性的環保管理措施很難得到落實。
與此同時，多頭監管與管理缺位、交叉重復與盲區并存。如鎮級污水處理場管網建設、運行管理都無人過問，發展和建設沒有規劃，環保部門雖然編制規劃，但得不到落實。
尚方寶劍在手，環保雄師如何打造？
業內人士表示，鐵拳治污，要落實到領導的“官帽子”上。湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓表示，新環保法是否能夠實施好，一把手對法律的敬畏之心很重要，政府考核機制如何落實非常關鍵。應督促各地將環保法中的新規真正落實到考評機制中，對干部提拔使用真正產生影響。
“考核就是管帽子，新環保法的一大亮點就是將環保工作納入政績考核。目前，考核的方式和權重依然取決于黨委一把手和組織部門，因此，如何細化是關鍵。要實實在在進行考核，應該以環保剛性指標為參考，如大氣、水、土地的污染和治理情況等。”劉帥表示。
因此，必須把地方政府和環保部門的監督、問責落到實處。中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜認為，過去的教訓是將問責限制在內部，問責往往流于形式。他建議，新環保法實施推進中，建立目標責任制和考核評價制度需要吸收公眾、專家和環保社團參加。
安徽大學法學院環境法學者張輝表示，落實監督和問責，還應推進環保機構、職能、權限、程序、責任法定化，在環保部門推行權力清單制度，厘清責任邊界，有效防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現等現象。通過制度安排，構建環保工作與政府行政權力的關系，保障環保執法的獨立性，使環保執法不受當地政府的干涉。
基層環保工作人員建議，為解決資金和人力不足問題，應加大環保資金投入，從國家層面以文件形式要求地方各級政府解決環保部門執法人員不足問題。此外，要從現實情況出發，通過部門間的聯合執法，填補環境監管向下延伸不足。
不少基層環保部門呼吁，從國家層面把環境監察機構納入執法單位。“新法首次明確了環境監察部門的法律責任，同時，也對環保部門提出了更高的要求，環境監察任務將更加繁重。因此，建議從國家層面將環境監察機構納入執法單位，執法服裝統一、車輛顏色標識統一、執法證件統一、執法標準統一，這才能為環境執法提供基礎保障。”張洪峰說。
