●“還權”就是給資金所有人應有的權利（知情、參與、決策、使用權，提高存款利率和分享增值收益）。“賦能”就是賦予公積金更多功能，除購房外，可用于租房和其他住房消費支出。
●限制合理的提取導致大量資金沉淀，成為一些資金管理人尋租、創租、權錢交易和腐敗的溫床。而大多數繳存人只能等到退休時才能提取公積金，使得住房基金變成了地地道道的養老基金，這不僅改變了住房公積金的性質，也動搖了其生存的基礎。
●應推進公積金管理行政化向政策性金融企業的轉變，這符合國家事業單位改革方向，有利于界定清晰繳存人與管理中心的法律關系及增值收益分配關系。
現行公積金制度設計的缺陷
住房公積金曾為我國住房制度從福利向市場化改革產生積極的促進作用，但隨著住房市場環境的變化，制度設計的弊端也逐漸顯現出來。按照《條例》，住房公積金“屬于職工個人所有”，其資金來源與運用、管理與監督應遵循公積金創立的宗旨“維護住房公積金所有者的合法權益，提高其居住水平”，但在具體實施中，現行許多政策卻違背這一宗旨，突出表現在：
用途單一使資金所有人權利得不到體現
在20世紀90年代公積金創建之初和住宅市場化的起步階段，國家出臺“只售不租”的房改政策，將公積金的使用范圍限定于購房是可行的，但在新的市場環境下仍將公積金使用范圍限定于購房，不僅違背了國家住房消費租買多樣選擇的政策，也剝奪繳存人應享有的資金使用權。近日住建部、財政部、央行雖聯合下發《關于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》，但在具體實施中手續繁雜，要求提供繳存證明和無房證明等。從法理上講，誰主張誰舉證，管理中心完全可以從繳存人個人賬戶和政府產權登記網上獲得相關信息，不應設立繁雜的門檻阻礙繳存資金的提取。更值得人們關注的是：限制合理的提取導致大量資金沉淀，成為一些資金管理人尋租、創租、權錢交易和腐敗的溫床。而大多數繳存人只能等到退休時才能提取公積金，使得住房基金變成了地地道道的養老基金，這不僅改變了住房公積金的性質，也動搖了其生存的基礎。
“低存低貸”讓大多數資金所有人權益受到損失
發達市場經濟國家的住房儲蓄多采取自愿儲蓄模式，如德國的住房互助儲蓄實行“低存低貸”政策是建立在自愿儲蓄和“以存定貸、存貸掛鉤”基礎之上的，以確保每個參與者都能先履行低息存款的義務，然后享有低息貸款的權力。只少數新興經濟體采取了強制住房儲蓄，如，城市化國家新加坡的中央公積金是一種強制性儲蓄，集住房、養老、醫療、教育和證券投資為一體，但人人都有個人賬戶，并以“自我積累、自存自用，以存定支”為特色，從而避免了無償占有他人資金積累的可能性。中國的公積金只學了強制性儲蓄、“低存低貸”的皮毛， 卻沒有建立一個公平的配貸機制，使得繳存人與借款人不能很好地“配對”， 借款人占比低，大多數繳存人只存錢不貸款，且相當一部分是中低收入者，從而在“凈儲戶”（只存不貸）和“凈借款人”（少存多貸）之間形成新的收入分配不公。低息存款讓“凈儲戶” 在長達20-30年的強制儲蓄中蒙受通脹侵蝕和低利息的損失。將大多數中低收入者低息存款的利息損失轉化為中高收入者購房貸款貼息，這種“窮幫富”的政策侵害了大多數繳存人的利益，也削弱了制度的公平性。
增值收益權屬不清使用不當侵害資金所有人權益
按住房公積金管理的最高法規《條例》，住房公積金是職工個人的住房儲蓄資金“屬于職工個人所有”。公積金增值收益是強制儲蓄產生的孳息收入，即本金運用產生的收益，主要來源于公積金存貸利差收入、國債投資收益和存放銀行的利息收入，應歸屬于公積金所有者的共有財產。將增值收益用于建立風險準備金和中心管理費用是符合法理邏輯的，但將其用于廉租房的補充資金是缺少法理依據的。廉租房是政府為最低收入群體提供保障房，是一種純公共品，其資金應主要來自公共財政。但一些政府部門無視《物權法》和《條例》的權威性，將公積金增值收益視為政府財政資金，要求公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后，全部增值收益作為“增加政府投入”，用于廉租住房和公共租賃住房建設。這不僅有行政權大于立法權之嫌，還有公權侵犯私權、私人互助儲蓄“小公”變公共財政“大公”之嫌。盡管公積金是由政府發起設立的，并享有稅收減免，但這并不改變公積金私人互助儲金的性質。增值收益法律關系的混亂侵害了資金所有人的權益。
信息不公開不透明，資金所有人沒有知情權
2014年公積金累計繳存額突破7萬億元，累計發放個人住房貸款2萬多億元。如此巨額的資金歸集與運用卻沒有給資金所有人一個明明白白的交代，主管部門上至住建部下至340多個管理中心，除上海、杭州等個別城市外連個年報都沒有。就是有年報，披露的信息也是不夠充分和不透明。公積金提取中多少是購房貸款、多少是退休提取和租賃房提取？增值收益主要來源是存貸利息收入還是其他投資收入？每年的增值收益又是如何分配使用的？管理中心定位于預算外事業單位，其人員的聘用、資格準入和工資待遇是事業單位標準，還是“參公”（參照公務員）或準金融機構？時而巨額資金沉淀、“不差錢”可用于保障房開發貸或進入資本市場“救市”，時而出現“錢荒”紛紛下調個貸上限、讓借款人排隊輪候或“公轉商”，到底哪些城市資金沉淀或資金短缺？資金沉淀或短缺的根源是什么？當一些管理者熱衷于為重啟開發貸、投資并持有不動產和為公積金進入資本市場造市時，誰傾聽過、關心過資金所有人的訴求？監管缺失導致濫用職權、非法挪用等違規案件時有發生，所帶來的資金損失少則幾十萬多則十幾億元，那么這些違法違規案件是如何處置的，損失是如何彌補的？凡此種種管理者應該給資金所有人第一手信息，而不是被動的從媒體獲得。
資金管理“行政化”加劇道德和金融風險
現行“管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督”管理模式行政化色彩過重，而風險管控不足。“管委會”作為決策機構，與公積金既無法律關系，也無經濟利益關系，官員化、非專業化，使其決策實質上成了政府部門或官員決策，很難體現公眾資金民主決策的立法思路，更無法保證決策科學性、反映資金所有人意愿和維護其權益。“中心”掌控著巨額資金的歸集與運用是典型的金融活動，卻定位于事業單位， 既無自有資產，又無風險約束機制，一旦出現呆賬壞賬、資不抵債的問題，“中心”根本無承擔風險的能力，只能由繳存人承擔。更值得關注的是這種錯誤的定位使公積金巨額資金長期游離于金融的監管視野之外，同級財政監管太軟、上級監管太遠，外部審計監管滯后，而信息不公開使得社會監督形同虛設。一些管理好的“中心”都是靠主任的良知在維系著，而監管機制不健全為一些“中心”將結余資金存放銀行，收受賄賂，謀取私利，甚至是非法挪用、違規放貸提供了便利，其隱藏的金融風險和社會風險是巨大的。
覆蓋面窄在繳存者與非繳存者之間形成新的收入分配不公
公積金創立初衷是為解決城鎮職工住房問題設立的長期儲蓄資金，并享有減稅優惠。但在經濟轉型和新型城市化的背景下，大量民營企業、外來務工人員的涌現使得強制性住房儲蓄越來越難以推廣普及。目前全國有約1.1億人參加了公積金繳存，按官方統計，占城鎮在崗職工80%左右，但按城鎮3億多就業人口計算僅占30%左右。國有企業事業單位的覆蓋面在90%以上，而民營企業的參繳率不足20%。覆蓋面窄、“普惠性”差使得公積金很難擔當住房保障的重任，且會在制度內與制度外的人之間形成新的收入分配的不公。過度的強制性儲蓄不僅會增加企業的用工成本，也會成為啟動消費擴大內需的障礙。
完善住房公積金制度的政策建設
當下應加快《條例》修訂，明確公積金制度定位、服務對象和政策目標，其中“還權賦能”是關鍵。“還權”就是給資金所有人應有的權利（知情、參與、決策、使用權，提高存款利率和分享增值收益）。“賦能”就是賦予公積金更多功能，除購房外，可用于租房和其他住房消費支出。短期內應對現行政策做出調整：
——進一步拓寬公積金使用范圍，提高資金使用效率。鑒于公積金大量沉淀的根本原因是用途單一、限制過多，應當允許“凈儲戶”提取個人公積金去支付房租、裝修費、物業費、取暖費等住房消費支出，這有利于培育租賃市場，也可避免強制性儲蓄對啟動消費和內需的抑制，以及“低息”對“凈儲戶”的剝奪。公積金信貸應主要從需求面入手，提高繳存人購房的可支付能力；在保障房和商品房庫存居高不下的情況下，應減少公積金開發貸款，以避免政府盲目投資造成資源的錯配。即便是參與保障房開發貸，也應遵循“誰參與，誰受益”權利與義務對稱的原則，確保公積金繳存者中的中低收入無房戶享有優先權。此外，應借鑒新加坡的經驗，采取市場化方式，即政府以定向國債方式將公積金結余資金引入保障房建設領域，以確保公積金使用安全和本息回流。
——提高公積金存款利率，明確增值收益的法律歸屬。依據《物權法》，私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律的保護。任何政府部門出臺政策法規都應以國家大法為依據，不能借住房保障之名隨意改變公積金資金的屬性。應因人而異，制定差異化的存貸利率政策：應將“凈儲戶”的存款利率提高到中長期法定利率，以減少存款利息損失。與未來“借款戶”簽訂“低存低貸”、甚至是固定利率儲貸合同，以體現權利義務對稱原則。應明確增值收益的歸屬，其屬性并不妨礙公積金參與保障房建設，但需要遵循公開、公正和公平的原則，并保障投入資金本息安全回流，保障繳存人的合法利益。
——強化監督管理，完善風險防范機制。要建立政府監管、行業自律、專業審計和社會監督相結合的監管機制。在中央和地方政府層面應明確核心責任主體，避免多頭管理無人負責。范的從業人員資格準入，提高其素質和專業水平；建立規范貸款服務、財務核算、業績考核、責任追究和動態監控制度機制，提高防范道德風險和金融風險的能力；建立信息披露機制和重大事宜聽證制度，給繳存人提供真實、準確、完整、及時的信息，強化審計和社會的監督。
——降低公積金繳存比例、嚴格控制繳存額上限和貸款次數，提高制度公平性。將單位和職工公積金繳存比例從5%降低至4%，如降低失業保險一樣可降低企業的用工成本，扶持小薇企業的發展。嚴格繳存額上限管理，以減少企業和個人違規避稅行為，防止國家稅收流失及公積金體制內與體制外的收入分配不公。完善公積金配貸機制，將存款與貸款規模相匹配，并通過公積金與商業銀行組合貸款，優先保障首次自住房貸款，提高二次貸款利率，嚴格限制三次貸款，形成與國家住房政策相一致的公積金信貸政策。
——擴大公積金繳交覆蓋面，提高其普惠性。要讓公積金為更多社會群體服務，消除體制內與體制外的不公，就要擴大覆蓋面，但不能簡單延用指令性強制儲蓄，這有違市場經濟自主消費和平等互利原則，也不符合經濟轉型中消費需求多元化的實際。要開辟靈活多樣的產品，鼓勵自愿性儲蓄；對“凈儲戶”給予市場化利率獎勵和增值收益分配的紅利，對潛在的借款人提供“低存低貸”長期固定利率貸款，提高其可支付能力；對支付能力較弱者，設計自愿儲蓄與保障房掛鉤的產品等，提高公積金住房保障的功能。
但從長遠發展來講，按照黨的十八大提出“建立公開規范的住房公積金制度”的要求，應推進公積金管理行政化向政策性金融企業的轉變，這符合國家事業單位改革方向，有利于界定清晰繳存人與管理中心的法律關系及增值收益分配關系。將“中心”打造為有獨立資產的法人，進而建立健全法人治理結構，會計審計和激勵約束機制，提高信息透明度和專業管理水平，將更好保護繳存人利益，為政府住房政策服務。
（作者為中國社會科學院經濟研究所研究員）
