年初，江西某市一中央商務區(qū)規(guī)劃設計競賽邀請了8家單位，一位國內知名的規(guī)劃專家當場發(fā)現兩家“美國設計事務所”的設計圖質量較差。后經核實，這兩家所謂的“美國設計事務所”均為國內公司假冒。
貴州省住房和城鄉(xiāng)建設廳總規(guī)劃師王春告訴《經濟參考報》記者，規(guī)劃領域“假洋鬼子”很多，一些人瞄準了個別地方領導喜歡“跟洋沾邊”的心理，接規(guī)劃時張口就要上千萬元，有的比實際價格高出10多倍。
記者近日在多地采訪發(fā)現，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷深入，規(guī)劃行業(yè)出現規(guī)劃師掛靠成風、規(guī)劃方案貪大媚洋等惡疾。專家表示，規(guī)劃市場的亂象不僅造成資源浪費，也成為“過度規(guī)劃”和“隨意規(guī)劃”的推手。
小縣城人口三四萬 規(guī)劃做到二三十萬
規(guī)劃規(guī)模做得越大，規(guī)劃院的收入就越多。一些規(guī)劃師便投地方領導所好，將原本只有三四萬人口的小縣城總體規(guī)劃做到了二三十萬人。
據不完全統計，目前，全國擁有住建部頒發(fā)的城市規(guī)劃編制資質的機構近300家，其中大部分是由各省級或市級城市規(guī)劃設計研究院改企轉制而來，民營企業(yè)也占有相當比例，逐步形成了具有一定競爭力的規(guī)劃編制服務市場。隨著“規(guī)劃熱”的出現，一些不良傾向也逐漸凸顯。
除了不少地方不同程度地存在媚洋心態(tài)，個別地方“為洋而洋”，導致規(guī)劃設計行業(yè)出現許多“假洋鬼子”從中牟利之外，“亂掛靠”現象亦較為普遍。
《經濟參考報》記者了解到，當前主要存在兩種掛靠行為，一種是一些沒有資質或能力差的規(guī)劃師給正規(guī)規(guī)劃設計公司上繳掛靠費接活，另一種是某些規(guī)劃設計公司為了維持資質必須吸收一些注冊規(guī)劃師掛靠。
海南雅克設計有限公司副總經理陳德雄表示，“掛靠”成風造成一些不懂規(guī)劃的人在規(guī)劃市場上濫竽充數，做出的規(guī)劃設計往往粗制濫造，有的甚至將別人的規(guī)劃照搬照抄，敷衍了事。
此外，部分規(guī)劃機構及從業(yè)者“逐利心”較重，社會責任感缺失。專家表示，當前規(guī)劃編制機構多為有自身經濟利益訴求的企事業(yè)單位，同時還面臨著激烈的市場競爭，使得很多機構為了利益最大化，不僅盲從地方領導的意志，甚至推波助瀾。
據業(yè)內人士透露，這與目前實行的以規(guī)劃面積和人口規(guī)模為依據的收費制度不無關系，規(guī)劃編制機構和希望“以地生財”、彰顯政績的地方政府在盲目做大規(guī)模上達成了默契。
管理錯位掛靠成風 規(guī)劃違法難被問責
管理錯位、管理依據不足及追責機制缺失，導致規(guī)劃市場問題頻現。專家稱，由于專業(yè)化水平不高，很多新入行的從業(yè)者往往沖破規(guī)劃底線。
專家表示，當前相關部門對規(guī)劃行業(yè)施行資質管理，盡管行業(yè)已經開始實行“注冊規(guī)劃師”制度，但仍存在“重機構資質、輕個人資質”的狀況。
中國城市規(guī)劃設計研究院副院長楊保軍說：“管理機構肯定比管個人要容易得多，現在重管公司輕管個人，重公司資質，輕個人資格，導致一些有能力的注冊規(guī)劃師不通過掛靠就無法立足�！�
同時，規(guī)劃領域存在管理依據不足，管理難度大。據了解，國家有關部門聯合制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀行為處分辦法》出臺已有兩年，但對案件的查處力度不夠、影響力不大，目前尚無一起因規(guī)劃違法而被問責的案件。
“這主要因為規(guī)劃的質量管理難度較大，規(guī)劃的綜合性不同于建筑設計，決定其質量責任難以清晰，目前在全國范圍內未能制定詳細的規(guī)劃設計質量標準�！卑不帐〕青l(xiāng)規(guī)劃設計研究院院長胡厚國說。
海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍表示，對規(guī)劃設計院的管理是重要環(huán)節(jié)，但即使發(fā)現某個設計院違規(guī)了，處罰的手段也有限。而且規(guī)劃市場流動性比較大，對本省的容易監(jiān)管，但是對流動的、掛靠的規(guī)劃設計師缺少管理手段和管理依據。
《經濟參考報》記者還發(fā)現，目前，對規(guī)劃從業(yè)者還沒有建立相應的責任追究機制。近年來，極少出現規(guī)劃機構或個人因其所編制的規(guī)劃造成嚴重浪費或重大經濟后果，而承擔過相應的經濟責任或法律責任的案例。
此外，規(guī)劃專業(yè)人才不足導致規(guī)劃設計水平整體受限。中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授袁奇峰說，當前規(guī)劃市場的繁榮帶來專業(yè)人才需求旺盛，國內很多大學相繼開設規(guī)劃設計專業(yè)，但專業(yè)化教育水平不高�！澳壳叭珖�180多家高校開設相關專業(yè)，但很多院系連基本的師資都不夠”。
中國建筑設計研究院顧問韓秀琦說，規(guī)劃設計行業(yè)最強的力量都集中在幾個高等院校和北上廣等一線城市，目前行業(yè)人才的市場需求量很大，但高素質的人才奇缺，在中西部尤其突出，地級市以下和落后地區(qū)就更不用說了。
封閉話語圈亟須打破 終身追責機制有待建立
針對我國規(guī)劃市場存在的突出問題，業(yè)內人士建議，進一步改革，完善相關制度，強化管理，引導規(guī)劃市場健康發(fā)展。
袁奇峰表示，資質管理的背后是“利益的壟斷”。一些規(guī)劃機構代表了各自主管部門的利益，相互交叉銜接少。有些部門通過規(guī)劃機構的資質管理，抬高了準入門檻，形成壟斷。同時，造成規(guī)劃學科單一，形成了一個個封閉的學科話語圈，容不得外界提出批評和質疑。
專家建議，打破規(guī)劃資質的部門壟斷，進一步放開市場競爭，逐步取消各類機構資質資格許可和認定，強化個人專業(yè)資質和法律責任。規(guī)范規(guī)劃市場首先就是要責任到人，管到規(guī)劃設計從業(yè)者，真正實施“注冊規(guī)劃師”制度，建立設計單位技術人員網上登記，便于業(yè)主選擇，避免因資質問題而產生的隨意掛靠現象。
同時，須完善規(guī)劃評價體系，建立規(guī)劃終身責任追究機制。一些地方規(guī)劃部門建議，為避免出現“貪大媚洋”的規(guī)劃惡疾，亟須建立對規(guī)劃編制主體的利益約束機制，探索按照編制質量和實施效果來確定規(guī)劃服務付費標準，破除盲目按照人口、面積來確定收費的既有規(guī)則。
有專家指出，應對違法違規(guī)、設計質量低下、損害社會公共利益的建筑設計，依法對設計企業(yè)和設計人員進行處罰。若規(guī)劃本身出現了重大失誤，應該追責，并依法承擔經濟賠償責任�！皩幹瞥桨l(fā)展階段，脫離城鎮(zhèn)發(fā)展實際，規(guī)劃目標與發(fā)展實際嚴重不符的規(guī)劃機構和個人取消從業(yè)資格�！睏畋＼娬f。
此外，還應制定行業(yè)準則，建立“黑名單”制度，并加快專業(yè)人才培養(yǎng)，建立行業(yè)信息平臺，促進行業(yè)自律。
胡厚國建議，建立規(guī)劃單位信用記錄制度，并進行信息公開，對于存在嚴重信用問題的設計單位實行淘汰制。同時，加強省外、國外規(guī)劃咨詢單位隊伍管理。實行嚴格的資質審查和備案制度，地方規(guī)劃管理部門或委托第三方有相關資質的規(guī)劃編制單位進行項目全過程質量監(jiān)督及后期質量追蹤，實施項目檔案管理。
袁奇峰認為，當務之急是加強規(guī)劃人員的培養(yǎng)和培訓。同時，發(fā)揮主管部門及行業(yè)協會作用，建立統一規(guī)范的規(guī)劃市場信息平臺，提供國內外規(guī)劃編制機構的資質查詢服務。還可建立舉報平臺，加大公眾參與力度，清除規(guī)劃市場“害群之馬”。
記者了解到，一些發(fā)達地區(qū)已經開始探索建立規(guī)劃信息平臺，讓規(guī)劃市場在陽光下運行。廣東省惠州市正在探索建立規(guī)劃市場中介超市，通過向全國公平開放、資源共享、信用管理、強化監(jiān)管等進一步規(guī)范規(guī)劃市場。
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集鎮(zhèn)規(guī)劃無序 違法建房占地幾近失控 |
《經濟參考報》記者在多個農村地區(qū)走訪看到，一些地方的新農村集中居住區(qū)，成排的房屋外墻上整齊劃一地刷上了黃色涂料，遠遠望去就像軍隊營房，不僅沒了農村的味道，也不符合農村生產的就近性和便利性，喪失了農村的田野風情，也缺乏建筑美感；還有些地方則直接數棟高樓拔地而起，被強迫洗腳上樓后的農民抱怨，雞鴨豬羊沒地方養(yǎng)了，農田耕作離不開的農活器具沒地方放置了，到農田干活走的路更遠了，生活生產反而沒有以前方便了。
“我國城市化歷經30多年快速發(fā)展，當前到了重視縣以下規(guī)劃問題時候了�！焙戏适袕]陽區(qū)區(qū)長黃衛(wèi)東說。
合肥市規(guī)劃編制研究中心編研所副所長吳亞偉認為，當前的規(guī)劃業(yè)界和政府職能部門，只要談及規(guī)劃，普遍是針對城市，對集鎮(zhèn)農村的規(guī)劃理念、實際操作經驗等都比較匱乏，縣以下的集鎮(zhèn)農村層面長期得不到應有重視，要么沒規(guī)劃，要么是比較普遍的對城市規(guī)劃的生搬硬套。
當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村地區(qū)土地浪費問題突出。安徽省副省長陳樹隆說，從1996到2009年，農村人口向城市轉移了1200萬人，但是農村建設用地不減反增，同時期增加了163萬畝。如此反差鮮明的數字，從一個側面顯示出集鎮(zhèn)農村地區(qū)的土地使用效率極低的問題。他在基層調研發(fā)現，阜陽、亳州、宿州等皖北平原地區(qū)的集鎮(zhèn)和村莊都毫無規(guī)劃，在基本農田范圍內隨意建房的情況極為普遍。其中有地方政府規(guī)劃缺失的問題，也有農民規(guī)劃意識淡薄的問題，也有國家宏觀政策的原因。
農民被迫違法占地
在皖北等地，由于缺乏整體規(guī)劃，在一些集鎮(zhèn)或者村莊的周邊，沿著道路建房、占用耕地的情況比較常見，這種“夾心餅”式的房屋布局不僅浪費土地，而且由于狹長形，電網、水網等基礎設施配套也成本較高。
記者發(fā)現，縣以下規(guī)劃主要存在兩方面問題。一是集鎮(zhèn)農村建房違法占地普遍，農民“被逼違法”。從事規(guī)劃工作13年多的霍山縣國土局副局長余曉春介紹，農村建房違法占地情況基本處于失控狀態(tài)。法規(guī)落實環(huán)節(jié)遭遇腸梗阻，比如土地管理法規(guī)定，農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，確認建設用地使用權，但農民向哪個部門申請報批等可具操作性的環(huán)節(jié)缺乏明確規(guī)定，這使得農民即使想申請報批也不知道該去找誰。事實上，即使農民提了申請，地方政府也不會批準，因為政府普遍傾向于把土地指標用于工業(yè)項目發(fā)展經濟，比如霍山縣一年土地指標150畝，而全縣需要土地兩三千畝，土地資源極為稀缺，政府自己用都不夠，不管法規(guī)層面還是落實，都等于是在逼著農民違法占地。
尤其是在霍山縣這樣的山區(qū)，農民不能在山上毀林，不能占用河道建房，還要避開地質災害區(qū)，全村范圍內能建房的地塊可能只有地勢平坦但數量稀少的農田所在地。同時，如果走報批程序，征地報批費大概是4萬多元一畝，農民在自家田地建房還繳費，自然不會主動報批，就偷偷建房，被發(fā)現了就強建。
二是規(guī)劃長期缺失與規(guī)劃導向特色缺失并存。一些地方連鎮(zhèn)域規(guī)劃所需的地形測繪圖都沒有，鎮(zhèn)域規(guī)劃更是無從談起。陜西省延安市城鄉(xiāng)規(guī)劃局副局長郝生富說，在全國范圍而言，不能簡單地建立在美麗鄉(xiāng)村層面上。做好鎮(zhèn)域規(guī)劃工作的最突出問題，就是關于城鄉(xiāng)規(guī)劃的費用納入本級財政預算，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法有這個規(guī)定，但從來沒有落實保障，沒有辦法顧及鎮(zhèn)域�！艾F在啟動鎮(zhèn)域規(guī)劃已經很遲了，這是一個國家生產力水平比較低的表現。”他說。
還有一些地方一哄而上批量生產搞規(guī)劃。安徽省一名縣規(guī)劃局局長說，一些地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃予以考核評比，一時間各地小城鎮(zhèn)規(guī)劃大批量生產、一哄而上，比數量、拼速度，使得規(guī)劃水平較差。大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，都存在過于重視鎮(zhèn)區(qū)和村莊規(guī)劃而忽略全域統籌、關注建設用地規(guī)模擴大而忽視內涵提升、關注資源開發(fā)利用而忽視生態(tài)環(huán)境保護、關注物質空間布局而忽視歷史文化傳承等問題，在建設用地布局上較為粗放，在城鎮(zhèn)風貌上對地域文化的發(fā)掘和自然資源的利用不夠。例如，一些地方的縣政府以紅頭文件形式下發(fā)，大搞不顧城鎮(zhèn)實際的“行政規(guī)劃”。
運動式規(guī)劃不可取
小城鎮(zhèn)建設不能貪大求全。郝生富認為，要根據不同的資源稟賦、人口、環(huán)境等因素，每個鎮(zhèn)規(guī)模能發(fā)展多大，是這些因素共同決定的，比如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃10萬人，必須要考慮周邊各村的總人口、集鎮(zhèn)現有人口、集鎮(zhèn)向周邊的輻射距離和能力等，如果把握考慮不充分容易造成浪費。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃重點應改善人居環(huán)境。郝生富認為，鎮(zhèn)域規(guī)劃要能服務好周邊地區(qū)需求，必須有學校等基礎設施在一定范圍內可以共享，比如兩公里左右步行不能超過半小時，要堅持公共基礎服務帶動人口聚集，編制規(guī)劃時要注重公共服務的公平分配。
“好的小城鎮(zhèn)規(guī)劃怎么編？評判一個規(guī)劃的標準，應該呼應當地生活生產方式。”霍山縣住建局局長陳世宏建議，集鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃要順地形、順民意、倡服務、重環(huán)境，就像皖南的西遞宏村，很多年沿襲下來，水系暢通，環(huán)境優(yōu)美，是農村地區(qū)規(guī)劃的經典范例。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制套用照搬城市規(guī)劃問題亟待扭轉。安徽省住建廳村鎮(zhèn)處處長鄒桂武認為，目前我國關于小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的技術標準與規(guī)范不完善，小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制在很大程度上仍然套用城市規(guī)劃標準，不能體現小城鎮(zhèn)的特點，導致規(guī)劃適用性不強。
“建議國家盡快制定相關標準，或是鼓勵省級制定地方標準或技術導則，滿足各地小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性和區(qū)域性要求，提升規(guī)劃的科學性和適用性。”鄒桂武說。
專家認為，從長遠發(fā)展看，農村人口減少，同時為之服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量減少將是城鎮(zhèn)化的必然結果。隨著發(fā)展，一部分小城鎮(zhèn)將與城市緊密聯系、互動發(fā)展，成為有機整體；一部分小城鎮(zhèn)將發(fā)展壯大，逐步轉型為小城市；而一部分小城鎮(zhèn)將沉淀在廣大農村地域中，回歸為社區(qū)或中心村。建議國家應要求地方政府根據小城鎮(zhèn)不同的發(fā)展方向確定相應的規(guī)劃編制要求，不能一刀切，搞運動式的規(guī)劃編制，重點要加強有可能發(fā)展成為小城市的鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作。
