奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”“睡城”為鄰，房地產過熱與土地大量出讓并存，土地浪費驚人、環境破壞日益嚴重、進城農民工生存困難，有些地區出現逆城市化趨勢……我國城鎮化在快速演進的過程中出現了諸多問題。
專家表示，隨著我國經濟社會進入新階段，常住人口城鎮化率超過50％，新型城鎮化戰略正式推進，城鎮化進入新的階段，城鎮規劃迫切需要轉型。
規劃既難產又短命
體制和機制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮規劃的科學性、權威性和嚴肅性長期得不到保證，城市建設用地失控成為普遍現象，規劃體制改革任重道遠。
由于部門利益化加劇，規劃編制審批時間長，規劃既難產，又短命。《經濟參考報》記者了解到，一個規劃從編制到審批發布，短則兩年有余，長則數年。合肥的總規報送6年還沒有批下來，蘭州的總規從開始編制到國務院審批通過前后超過10年，兩個近期規劃都已實施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使規劃審批之日，就是修編啟動之時。規劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設。
海南省住建廳總規劃師劉釗軍表示，根本原因在于規劃編制審批所涉及的部門，各自維護部門的利益，又都有不同的部門法規支撐，規劃打架，扯皮很多，協調時間長。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍說，現在發改委的項目規劃批復具體到地塊，林業規劃、環保規劃的項目也紛紛進城落地，背后都是因為利益作怪。
南開大學周恩來政府管理學院高級規劃師張麗梅說，政府部門管得太細、管得太多。總體規劃作為法定規劃，很多城市的多個部門都想借著規劃搭順風車，把自家需求加進去，導致規劃越來越厚、管得越來越多，有的規劃甚至于對選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。
同時，強烈的發展沖動，讓規劃異化為地方獲取土地財政和招商引資的重要工具，非法定規劃大行其道，規劃的法律嚴肅性不足。
多位地方規劃部門工作人員反映，不少地方政府做大和反復修編規劃，為的就是把周邊農村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”。安徽省一位規劃人士說：“各地規劃總人口加起來已超出全國的總人口，各地編制規劃所依據的城鎮人口、城鎮化率等指標存在失真。”
地方政府還通過非法定規劃來代替法定規劃。劉釗軍表示，概念規劃和戰略規劃都是法定規劃的前期，但也有取代的勢頭，嚴格按照法律來說是無效的，規避了國家的法規和技術要求。
據悉，國家為了化解失控的風險，不斷增加對城市總體規劃的管控，目前由國務院審批總體規劃的城市已經達到了100多個，有些人口規模不足100萬的城市也需要由國務院審批，審批時間進一步延長。
中山大學地理科學與規劃學院教授袁奇峰表示，地方政府吃飯靠產業，建設靠土地。土地財政的模式下，政府越來越呈現公司化的傾向，市長成了總經理，為了招商什么都干。
此外，唯上的干部考核使規劃異化為領導政績、個人愛好甚至是腐敗的工具。《經濟參考報》記者在采訪中發現，急功近利式的政績觀導致總體規劃的修編速度已經比近期規劃更短，無論是三年一大修，兩年一小變，還是非強制內容的肆意調整，“一任領導一任規劃”的現象嚴重。
一位地方官員表示，有的上級領導到當地視察，現場辦公現場拍板，臨時發揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒時間也根本不看縣城規劃圖，但是地方政府半個“不”字不敢講，只能落實貫徹，然后開腸破肚，更改原有縣城規劃。
南開大學周恩來政府管理學院城市管理專業講師李晨光說，在行政主導下，城市是擁有權力者心目中的面貌，而不是建筑師和規劃師的意思，大多是投其所好。幾乎鳥巢、大劇院等每個國家的大項目出現后，很快就會發現各地在拷貝，追求新技術等奇奇怪怪的建筑就出現了。這背后隱藏著深刻的邏輯。“千城一面”的背后，是一個強大的制度。
管控作用大打折扣
由于我國經濟的快速發展，城鎮化在短短30多年的時間完成了西方發達國家幾十年甚至上百年的歷程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國城鎮化出現諸多問題。專家稱，城鎮規劃有必要總結過去的教訓。
在實踐中，城鎮規劃的引領和管控作用大打折扣。《經濟參考報》記者在采訪中了解到，由于公共政策和市場機制失調，大中小城市難以得到協調發展，雖然城鎮規劃中很早就提出限制大城市，發展中小城市的思路，但基本上沒有實現。專家認為，目前的規劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問題為主要關注點，市場機制下，生產要素向大城市集中是必然的，但在行政等級體制下，政府也將公共資源同向配置，導致政府和市場作用產生疊加效應。
中國房地產業協會副會長兼秘書長馮俊認為，城市的發展需要生產空間和生活空間的統一，途徑就是發展第三產業。但不少地區把人為創造一個城市作為城鎮化的動力，不注重產業尤其是服務業的發展，有的把生活空間和生產空間對立起來，就業不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”“睡城”，大量開發區也因此造成土地浪費，甚至出現工業用地轉為房地產項目。
相形之下，還有一些城市由于經濟發展太快，城市規模根本控制不住，比如北京市的人口規模早已突破2020年的規劃目標。這讓突出指標管理、把規劃引導變成人為控制的傳統城鎮規劃形同虛設。專家提出，規劃要有一定的適應性，規劃要建立評估機制，保持動態調整，處理好彈性和剛性的關系。
此外，城鎮規劃還存在物質規劃和城市發展戰略及城市公共政策失衡，感觀效應和城市內涵失聯，以及“公權力”與“私權利”失重等問題。
記者在采訪中發現，一些城市注重物質規劃，擺布建筑物，以建設中心城市為戰略目標，較少考慮城市的公共服務及低端群體，城市建設出現“貴族化”傾向，規劃為政績服務，為資本打工，公眾利益和城市長遠發展被忽視。城市感觀很漂亮，但是缺少對文化和歷史內涵的保護，盲目追求高大上的異形建筑、地標建筑，造成資源和能源的浪費。
在規劃的編制和實施過程中，還出現公權力過于強勢，監督不足，評價機制單一，公眾參與度低的現象。
城鎮規劃面臨轉型
我國城鎮化出現的問題與發展階段的必然性有關，但也反映了城鎮化發展模式、發展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。當前，城鎮規劃建設面臨新的要求和挑戰，迫切需要轉型。
清華大學建筑學院教授武廷海表示，從國際經驗看，城鎮化發展到一定水平，城鄉就會發生重大轉型。我國的城市從點狀逐步向區域的、綜合的塊狀形態發展，城市將在國民經濟社會發展中占據更加重要的位置，國家轉向城市社會。
專家認為，一般的經驗表明，城鎮化是個工業化自然發展的過程，不是經濟的引擎。但在我國，城鎮化既是工業化發展的結果，也將成為新一輪發展的動力，如何把握好二者的關系，是對規劃提出的挑戰。
隨著發展模式轉變，規劃重點也要發生改變。傳統的規劃是增量擴張型規劃，但目前空間增長已不可持續，到了從數量和規模向質量和效益上轉變的階段，考慮轉向存量規劃。
中國城市規劃設計研究院副院長李迅表示，傳統城鎮化和新型城鎮化兩種道路的不同，決定著城鎮發展的模式不同，規劃行業要順應大勢，重新認識城鎮規劃行業的發展變化，探索新的方法和途徑，未來將從規劃理念、規劃編制方法和規劃管理制度進行相應的轉型升級。
與此同時，城鎮化進程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉統籌面臨更多困難。有專家認為，我國城鎮化率將放緩，2030年約達到65％的水平。一方面在集約發展的同時，公共服務需求上升，政府需要加大公共投入；另一方面消化舊矛盾與推動城鄉統籌面臨新難題共存，尤其是社會階層分化嚴重，社會矛盾將集中在城市，最終都會反映到對規劃的需求上來。今后，中國城市規劃面臨更加復雜的形勢，需要協調的要素越來越多。
專家認為，規劃要推動城鄉開發建設向環境友好、資源節約的內涵式、效益型模式轉變，同時也要注重約束行政與市場邊界，保障民眾權益。武廷海說：“規劃轉型的關鍵是應對和服務新常態，向國家控制管理城鎮化進程的工具轉變。”
目前，我國很多城市的規劃更多在關注物質環境和經濟增長，而忽視了對人自身發展以及對社會的關懷。增長不等于發展，富裕不等于幸福，沒有體現“以人為本”的規劃最終都將是無用的空話。
“人們為了活著，聚集于城市；人們為了活得更好，居留于城市。”2000多年前，古希臘哲學家亞里士多德這句名言，詮釋了近現代規劃思潮的主體追求。雖然流派多樣，但近現代規劃理論出發點基本沒有離開人的生存、生活、生產需要。
以英國為例，工業革命推動高速城市化。為了美好生活，越來越多的英國人進入城市，但等待他們的并不全是美好。“今天我們糾結于交通擁堵，無奈于臟亂差，當年英國人進入城市后也遇到了類似情況。”中國城市規劃設計研究院副院長李迅說。
由于缺乏應對城市化的思想準備，當時英國沒有任何對建筑及其環境進行控制的規章制度，城市變得擁擠不堪。在這種背景下，人本主義規劃思想大師霍華德提出了“田園城市”理論，倡導空間布局的城鄉交融、群體組合。
“田園城市”提出關心人民利益的宗旨，這是城市規劃思想立足點的根本轉移，對后世影響深遠。20世紀規劃界誕生的兩大綱領性文件《雅典憲章》和《馬丘比丘憲章》都不同程度地體現了人本主義思想，著名的“大倫敦規劃”“美國田園城市和區域規劃運動”也都是“田園城市”理論的實踐。
近年來，“以人為本”的規劃理念在我國廣為各界所接受。2010年上海世界博覽會更是提出了“城市，讓生活更美好”的鮮明主題。然而，五年過去了，這一“和諧城市”的理念并未充分體現在實踐中，甚至在被逐漸淡忘。
“我們只顧低頭拉車往前沖，沖政績，沖形象，沖GDP。現在是反思的時候了，不能只把‘以人為本’停留口頭上、紙面上，要有落實。”清華大學城市規劃系主任吳唯佳說。
北京建筑大學教授秦紅嶺舉的一個例子對中國城市如何體現“以人為本”或有啟發：韓國首爾用四年時間實施“女性幸福城市計劃”，政府投資落實各種便利女性的措施，如改造衛生間，抹平地磚縫，將斑馬線與兩側人行道的連接處改造為坡形以方便母親推嬰兒車過馬路等。“這給我們的啟示是，城市之善，在其美好；城市之美，在其養民。一切為了人的美好生活，這是城市規劃最根本的倫理追求”。
一片樹林已不復存在/一只小鳥永遠失去了歌唱/一個現代化的下午/一柄電鋸奪去了它們棲居之所/一個個樹樁連著樹樁/一幅幅年輪圖連著年輪圖……這是一位廣西詩人描寫城市化進程破壞生態的詩。
隨著城市化的飛速發展，全國很多地方出現資源枯竭、土地緊張、環境破壞等生態問題。嚴峻的城市環境現狀迫使人們反思以往的城市發展理念。
“滿足人們的需求是規劃的出發點并沒錯，問題是‘以人為本’要有個前提，不能以犧牲環境為代價。”北京大學城市規劃設計中心主任呂斌說。
如果說幾十年前還有資源可以揮霍，那么對當下的我國而言，可持續發展所具有的意義更加重要。
南京大學區域規劃研究中心副主任羅震東說，在資源約束越來越緊的形勢下，如何探索基于我國自然環境、社會環境的規劃策略，真正成功走上可持續發展的生態城市建設之路，將成為本土城鄉規劃理論構建中最迫切、最現實的環節。
在這方面，比我國更早進入城市化的發達國家也有著很深刻的教訓。受生態危機所擾，20世紀60年代以后，探討“生態城市”理論的作品、書籍不斷涌現，全球掀起生態城市的研究熱潮。
很多世界著名的城市先后開展了這方面實踐，其共同特點是有明確的生態建設目標和指導原則，重視公眾參與。
美國生態學家理查德·雷吉斯特于1975年創建了“城市生態學研究會”。該組織在美國西海岸的伯克利開展了一系列的生態城市建設活動。在其影響下，美國政府非常重視發展生態農業和建設生態工業園，這有力地促進了城市可持續發展。伯克利也因此被認為是全球“生態城市”建設的樣板。
國外生態城市規劃在確定整體目標外，也會在一定的時期內集中力量解決最需要解決的問題。例如，巴西的庫里蒂巴市從解決交通問題入手進行系統的生態城市建設。日本的北九州市則是從減少垃圾開始、探索實現循環型社會為主要內容的生態城市建設。
目前，生態學原理與規劃學科的結合，已被認為是建設可持續城市的重要途徑。與國外生態城市建設相比較，我國的生態城市規劃尚處于初始階段，需要更多學科專家的積極參與，并力求理論和實踐的新突破。
