公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）的大幕終于正式開(kāi)啟。
國(guó)務(wù)院辦公廳22日轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。
“這個(gè)文件進(jìn)一步明確了政府的態(tài)度，這甚至超過(guò)了文件內(nèi)容本身。ppp，沒(méi)有干不干的問(wèn)題了，只有怎么干的問(wèn)題，有關(guān)各方今天不參與ppp，明天可能業(yè)務(wù)就會(huì)受到?jīng)_擊。”北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示。
專家認(rèn)為，推廣PPP模式意義重大。有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。可以有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了構(gòu)建保障PPP持續(xù)健康發(fā)展的制度體系，包括明確項(xiàng)目實(shí)施的管理框架、健全財(cái)政管理制、建立多層次監(jiān)督管理體系、完善公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制、完善法律法規(guī)體系。
在健全財(cái)政管理制度方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，統(tǒng)籌評(píng)估和控制項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，促進(jìn)中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。要求地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。對(duì)此，金永祥認(rèn)為，文件多處提到了財(cái)政承受能力論證，這有助于控制政府債務(wù)規(guī)模和投資沖動(dòng)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/P>
金永祥表示：“民營(yíng)資本的呼吁取得了成效，這次強(qiáng)調(diào)了民營(yíng)資本的參與。但是，民營(yíng)資本自身也要爭(zhēng)氣才行，必須轉(zhuǎn)變觀念，一是重視自身的信用建設(shè)給政府信心，二是要增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，公共服務(wù)政府責(zé)任很大，只有讓地方政府放心，民營(yíng)資本才會(huì)正真有機(jī)會(huì)。當(dāng)然規(guī)模較大的民營(yíng)資本在這方面問(wèn)題不大。各地很多中小企業(yè)表現(xiàn)很差，幾乎沒(méi)有太多社會(huì)責(zé)任感。社會(huì)資本從事公共服務(wù)，沒(méi)有社會(huì)責(zé)任感后患無(wú)窮。公共服務(wù)投資大多回報(bào)低，不太適合中小民營(yíng)資本做。”
不少業(yè)內(nèi)人士分析稱，進(jìn)一步放開(kāi)地方融資平臺(tái)參與PPP是文件的最大亮點(diǎn)之一。《指導(dǎo)意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)用PPP模式化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。
在做好公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展PPP項(xiàng)目的政策保障方面，文件從完善財(cái)稅支持政策和做好金融服務(wù)等方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。財(cái)稅政策方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》稱，中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。此外，還鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。
此外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新符合政府和社會(huì)資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供融資支持。鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長(zhǎng)期貸款優(yōu)勢(shì)，參與改造政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長(zhǎng)期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目融資。
有分析認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行壓力較大的情況下，積極財(cái)政政策將更有力度，而積極發(fā)展PPP模式，有望成為積極財(cái)政政策的重要抓手。后續(xù)PPP相關(guān)的推廣和支持的政策或?qū)⒊掷m(xù)加碼。
