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　　當前，海南自由貿易港建設進入封關運作的新階段。錨定新時代對外開放重要門戶的戰略目標，要深入實施《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱“海南自由貿易港法”），形成全面落實海南自由貿易港建設總體方案的法治保障。

　　總體看，海南自由貿易港法有三個突出特點：一，它是海南自由貿易港建設的“基本法”，在海南自由貿易港建設中居于除憲法外的最高法律位階；二，它是一部“最高水平開放法”，是我國高水平開放的重要法治標志；三，它是一部“授權法”，是我國法治文明的重要體現。深入實施海南自由貿易港法，保障海南自由貿易港建設總體方案的全面落實，要以國家最高立法的普遍適用性和約束力，形成上下錨定戰略目標不動搖、合力建設海南自由貿易港的新局面。

　　合力加快推動核心政策落地

　　深入實施海南自由貿易港法，關鍵是以法律的剛性約束形成加快核心政策落地的上下合力，協調規范核心政策落地的重大關系。

圖為游客在中免集團海口日月廣場免稅店選購免稅商品（2026年1月1日攝）。新華社記者　楊冠宇　攝

　　首先，依法加快以“零關稅、低稅率、簡稅制”為核心的政策落地。深入實施海南自由貿易港法，首要任務是加快“零關稅、低稅率、簡稅制”全面落實。

　　——“零關稅”。目前，海南自由貿易港進口商品74%“零關稅”的目錄已出臺。在中國-東盟自貿區2.0版協定的“零關稅”商品覆蓋率已經達到94%的背景下，要按照海南自由貿易港法第28條的要求，形成“零關稅”政策持續升級的法律安排。

　　——“低稅率”。應按照海南自由貿易港法第30條的要求，實現由特定行業所得稅優惠政策向普惠性低稅率制度安排轉變，明顯拓展“低稅率”的享惠范圍。

　　——“簡稅制”。應按照海南自由貿易港法第27條的要求，盡快形成稅制簡并的法律安排，并明確“進一步簡化稅制”的階段目標。

　　其次，形成加快核心政策落地機制的法律安排。從法律層面建立核心政策落地備案制，對已明確且具體化的政策，經備案后即可實施。對海南自由貿易港法中的原則性條款，支持海南省在上位法的基本原則前提下，進一步創新和具體化。例如，海南自由貿易港法第11條提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”。“特殊區域制度”的特殊性何在？我們認為，“境內關外”是特殊性的突出亮點。“境內關外”是一個海關管理的制度性安排，是指在中華人民共和國海關統一領導下，實行與內地海關不同的管理制度。這就需要從法律層面就其“特殊性”作出明確規定。

　　再次，形成政策與法律的合力。全國人大為內地一個省份單獨專項立法，就是要以國家最高立法的形式體現國家重大戰略，就是要以高位階的法律規范協調其他現行法律。為此，要以海南自由貿易港法規范協調財政、稅收、海關、貿易等相關法律法規；要明確海南自由貿易港法在協調相關法律方面的特殊地位，即：在海南自由貿易港范圍內，相關政策與上位法不一致時，本法具有優先適用權；對與海南自由貿易港法不相符的相關政策規定、法律條款，經全國人大審查后暫停在海南實施。

　　合力加快打造制度型開放新高地

　　海南自由貿易港加快打造制度型開放新高地，不僅要主動對接國際高標準經貿規則，也要在區域、跨區域經貿合作中發揮戰略樞紐作用。

　　第一，打造以服務貿易為重點的制度型開放新高地。大力發展服務貿易是落實“內需主導、消費拉動”的重大任務。預計到2035年，我國服務貿易占比將由2024年的14.6%提升至20%以上，接近或超過全球平均水平。推動服務貿易高水平開放，是海南自由貿易港制度型開放的重點任務。

　　按照海南自由貿易港法第17條“海南自由貿易港對跨境服務貿易實行負面清單管理制度，并實施相配套的資金支付和轉移制度”的要求，抓緊出臺10項左右的跨境服務貿易負面清單，并從法律上形成負面清單動態調整機制；按照“率先落實金融開放政策”的要求，建立金融政策升級機制，實現跨境資金進出無遲延；按照“支持海南自由貿易港探索實施區域性國際數據跨境流動制度安排”的要求，更大力度對接《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）規則。

　　第二，在規則對接中促進區域、跨區域經貿合作。海南自由貿易港法第9條明確規定，“國家支持海南自由貿易港主動適應國際經濟貿易規則發展和全球經濟治理體系改革新趨勢，積極開展國際交流合作”。

　　要在率先全面實施《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）規則基礎上，從法律上將中國-東盟自貿協定3.0版中的數字、綠色、供應鏈等“邊境后”新興領域規則具體化；在洋浦等重點口岸建立面向中東等地區的“離岸倉”，全面實施離岸進出口制度與金融結算制度；要從法律上明確賦予外資企業在商事領域自主選擇法律適用的權利，并形成支持企業對外投資布局的具體安排等。

　　第三，出臺一批具有牽引性的海南自由貿易港法規。從近幾年的實踐看，海南自由貿易港法第10條關于中央立法事項授權海南行使的作用發揮有限。建議圍繞服務貿易、數字貿易、知識產權保護、競爭政策等國內立法薄弱的領域，運用自由貿易港法規制定權開展創新性、變通性立法，開展新興領域法治探索；建立國際規則跟蹤與評估機制，支持海南省人大將國際高標準經貿規則轉化為海南自由貿易港法規，及時推動政策的迭代升級。

　　依法賦予海南自由貿易港更大改革自主權

　　海南自由貿易港法明確賦予“海南自由貿易港法規制定權”，以支持海南自由貿易港實現制度集成創新與法治保障的相互促進。

　　第一，明確海南自由貿易港法規制定權的內涵、范疇。海南自由貿易港法創設了“海南自由貿易港法規制定權”。《中華人民共和國立法法》對此再次確認。從實際看，由于各方對海南自由貿易港法規制定權的邊界、內涵等有不同理解，該“超級立法授權”在實際立法中的作用遠未發揮。例如，已出臺的50余部自貿港法規，都屬于單個環節或某個具體條件的創新，尚未實現立法的突破創新。

　　用足用好海南自由貿易港法規制定權，需要全國人大盡快明確海南自由貿易港法規制定權的范圍，使海南省人大及其常委會立法工作有法可依；支持海南開展創新立法，在不違背上位法核心原則的前提下靈活變通，實現相關立法的突破。

　　第二，依法建立及時授權機制與領導協調機制。海南自由貿易港法第7條規定，“國務院及其有關部門根據海南自由貿易港建設的實際需要，及時依法授權或者委托海南省人民政府及其有關部門行使相關管理職權”。從實踐看，“調法調規”周期較長，難以滿足及時授權的要求。

　　建議系統梳理《海南自由貿易港建設總體方案》中與現行法律法規相沖突的條文，結合“全面落實”的現實需求，形成具體授權清單（包括授權事項、授權范圍、授權期限等），由全國人大或國務院對海南自由貿易港實現一攬子授權。同時，按照海南自由貿易港法的要求，建議成立中央層面的海南自由貿易港建設領導機構，加強對海南自由貿易港建設重大法規、重點部門的統籌協調。

　　第三，落實行政體制創新等既定授權的改革任務。按照海南自由貿易港法“推進海南自由貿易港行政區劃改革創新”的要求，以提升資源利用效率為重點推進行政區劃調整，加快形成“全島一個大城市”的統一布局。2024年，海南單位土地產出的GDP僅相當于廣東的29.1%、香港的0.95%。初步估算，若海南單位土地產出的GDP達到廣東的50%，其GDP將達到1.4萬億元；若達到香港的5%，其GDP將達到4.2萬億元。為此，要以本法協調相關部委，盡快制定出臺海南自由貿易港行政區劃改革方案；要按照海南自由貿易港法“建立與海南自由貿易港建設相適應的行政管理體制”的要求，加快建立與自由貿易港相適應的高效、專業的行政管理體制；要按照“支持探索與海南自由貿易港相適應的司法體制改革”的要求，構建國際化司法保障體系，探索共建聯合仲裁規則、互派法官顧問等深度合作形式，提升海南司法國際公信力。

　　海南自由貿易港法是我國立法史上具有里程碑意義的重大創新。深入實施海南自由貿易港法，建議開展以下幾項工作：一是在充分調研的基礎上，召開全國人大常委會專題會議，就海南自由貿易港法的執行情況提出指導意見；二是建立全國人大對海南自由貿易港法實施的全過程督導評估機制；三是組織國內國際經貿領域的知名法學家，與海南省人大共同組建專業立法團隊，以提升立法的質量與效率。

　　（作者系中國（海南）改革發展研究院院長）