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作者：【美】卡斯·桑斯坦
出版社：中信出版社 |
我國新一輪行政體制改革的核心內(nèi)容是“簡政放權(quán)”：制定權(quán)力清單、下放行政權(quán)力。而在早幾年奧巴馬剛上臺的時候，美國政府中同樣也展開了一場“簡化”行動。無論是中國政府的權(quán)力清單，抑或美國政府的“簡化”運動，其目的都在于簡政放權(quán)，創(chuàng)新政府的管理模式。
白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室（OIRA）是策劃、發(fā)起美國政府“簡化”運動的主導(dǎo)機關(guān)，其主管卡斯·桑坦德在擔任OIRA負責(zé)人之前，先后擔任過美國司法部律師及芝加哥大學(xué)法學(xué)院教授，可謂擁有深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)。因此，桑坦德主導(dǎo)下的政府“簡化”運動無疑具有濃郁的學(xué)術(shù)氣氛。他依據(jù)政府“簡化”過程中的理論與經(jīng)驗，整理成了一本小冊子——《簡化：政府的未來》。中國讀者或許能從其他國家的政府改革過程中，獲得一些不同的經(jīng)驗和教訓(xùn)。
在桑坦德看來，政府“簡化”運動的社會學(xué)基礎(chǔ)在于人類認知系統(tǒng)具有的特別屬性。正如心理學(xué)家丹尼爾·卡尼曼在其備受好評的名著《思考，快與慢》中所論證的，人類擁有兩大認知系統(tǒng)，可被分別稱為系統(tǒng)1和系統(tǒng)2。系統(tǒng)1是自動化系統(tǒng)，運行速度快，富有感情色彩，按照直覺行事。也就是說，這一系統(tǒng)是按照人的本能做出判斷和決策的；與之相反，系統(tǒng)2則具有更多的批判性思維和反思特征，它通常是在全盤考慮后才會做出決策，因此也就顯示出更多的理智。正是由于系統(tǒng)2的存在，幫助人類可以成為計劃者，并擁有自控力，借此能應(yīng)對錯綜復(fù)雜的問題。人們在決策時，這兩大系統(tǒng)通常互相作用：一方面，由于系統(tǒng)1，人們更注重當下的感受，而輕視或忽略行為的長期后果；另一方面，由于系統(tǒng)2，人們在做長遠規(guī)劃時，則會考慮更多因素，以衡量決策的長期效果。
桑坦德主導(dǎo)的美國政府“簡化”運動，正是圍繞人類認知過程的這兩大系統(tǒng)設(shè)計的。桑坦德認為，政府“簡化”的舉措最重要的有以下兩大項目：選擇架構(gòu)設(shè)計和助推。前一項針對的是系統(tǒng)1的特性，而后一項則是圍繞系統(tǒng)2做出的設(shè)計。
選擇架構(gòu)指的是，人們在做出決策時，包括政府在內(nèi)的社會環(huán)境為公眾提供的相應(yīng)的程序和信息。例如，人們在申請醫(yī)療保險的過程中，需要填寫哪些表格、提供哪些材料等等。如果選擇架構(gòu)設(shè)計的足夠簡便、提供的信息足夠充分，那么系統(tǒng)1的直覺就會告知人們參與醫(yī)療保險的條件和程序十分便利，公眾參與的熱情也就能提高；反之，如果程序過于復(fù)雜，相關(guān)信息不充分，公眾參與的積極性可能就不高。
助推則指，政府通過間接的或軟性的舉措來調(diào)動人們做出更長遠的規(guī)劃，以實現(xiàn)某種政策效果。例如，為了降低煙民的數(shù)量，政府如果直接采取罰款等方式可能過于粗暴，而通過減少每包香煙的數(shù)量，或者要求商家將煙草產(chǎn)品放置在不顯眼的位置等措施，就能無意之中減少了人們吸煙的頻次，有助于降低煙草產(chǎn)品的消費。這類助推措施的好處在于，能在不剝奪民眾自由選擇權(quán)的情況下，達到治理目的。這種選擇架構(gòu)設(shè)計和助推背后的機理在于，更多地調(diào)動系統(tǒng)2，以幫助民眾做出決策。
當然，選擇架構(gòu)的設(shè)計以及助推措施的實施，都需要具體問題具體分析，否則無法達到“簡化”政府的目的。從這個角度來看，政府應(yīng)當出臺哪些規(guī)定，哪些規(guī)定需要細化，哪些規(guī)定則要去繁就簡，哪些問題可以通過架構(gòu)設(shè)計解決，哪些又要通過助推措施來實現(xiàn)，需要政府針對不同的項目和公文仔細分析。這種分析就是成本效益分析。桑坦德提出，目前這種成本效益分析已經(jīng)成為美國政府常規(guī)工作的一部分。
在政府“簡化”過程中，成本效益分析自然是評估政策制定和實施的成本與所取得的收益之間的比例。在這個過程中，首先要明確，政策制定的目的是為了促進經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，并最終提升全社會的福利水平。這樣來看，政策制定和實施的成本，不僅包括政府在這個過程中的投入，也包括政策實施過程中可能需要個別經(jīng)濟體做出犧牲，畢竟沒有政策能保證所有社會成員都受益。同樣，政策制定和實施的收益，不僅包括為社會成員創(chuàng)造的直接收益，還包含更廣泛的社會福利的整體提升，譬如民眾的健康、交通安全等等。借助這種成本效益分析，政府的“簡化”運動才能有的放矢。
當然，很多人會在政府“簡化”過程中產(chǎn)生疑慮，尤其在采取助推手段時，人們通常會質(zhì)疑政府權(quán)力會否被濫用，在替代民眾做出選擇，由此侵害民眾的自由選擇權(quán)。對此，桑坦德作了詳細討論。他申明，政府“簡化”的目的是為了提升全社會的福利水平，但同時要遵循的基本原則是不能損害自由市場的精神：“任何一個理智的人都不會認為政府應(yīng)該幫助人民做出選擇，政府也不應(yīng)該包辦一切。自由選擇權(quán)和自由市場是社會繁榮和人類自由的最大驅(qū)動力”。所以，從某種程度來講，增進自由本身就屬于提升社會福利水平的重要內(nèi)容。也就是說，無論是助推也好，還是架構(gòu)設(shè)計也好，如何盡可能保障人們的自由選擇，同樣應(yīng)當成為成本效益分析中衡量的核心因素：“簡化政府工作旨在增進人們的自由，推動社會繁榮發(fā)展。助推政策正是為了保持選擇的自由”。
但不可否認，在某些時候，自由和福利之間確實存在相互沖突的情形。這正是系統(tǒng)1和系統(tǒng)2之間的差異造成的。對于個人來說，往往會過多關(guān)注短期利益而忽視長期福利。當發(fā)生這種沖突的時候，著眼于提升社會整體長期福利水平的政府決策，就不能一味迎合民粹式的自由。桑坦德表示，如果我們以人類的福利為指南，盲目反對家長式監(jiān)管，并對各種助推形式都一概予以排除，就可能造成嚴重的問題。仍然以煙草產(chǎn)品的銷售為例，如果只考慮民眾的自由選擇，那么煙民就很難靠自己去降低煙草產(chǎn)品的消費，但當政府征收香煙稅后，吸煙者減少了吸煙數(shù)量，這有助于保障他們的健康，從長遠看也就提升了他們的福利水平。所以，在特定的情況下，家長式監(jiān)管方法也可以提升福利。
讀完桑坦德的《簡化》，我們或許會感到詫異，他描述的政府“簡化”運動與我們通常理解的“簡政放權(quán)”有不小的差別。在美國政府的“簡化”運動中，削減政府的規(guī)定、框定政府邊界顯然并不是最重要的內(nèi)容，如何幫助政府制定的規(guī)定更具有針對性，借此提升政府決策的社會效益才是核心內(nèi)容。中美兩國行政改革過程中的這種差異，一方面是因為不同的國情背景，另一方面其中也有值得我們在“簡政放權(quán)”過程中值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。
美國是通行普通法系的國家，他們的法律規(guī)定通常是在實踐操作中自然形成的，因此對于他們來說，削減成文法規(guī)模的需求就顯得并不那么迫切；相對而言，更接近于大陸法系的我國，建政六十多年來，隨著政府規(guī)模的持續(xù)擴大，行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)模也在不斷膨脹，加快行政體制改革，就不得不從削減和優(yōu)化法規(guī)、規(guī)章入手，并更明確地框定出政府權(quán)力的邊界。
不過，也應(yīng)該注意到，我們的行政體制改革是要實現(xiàn)政府治理由管理型向服務(wù)型、監(jiān)管型轉(zhuǎn)化，其根本目的同樣是為了促進社會繁榮，提升社會福利水平，在這方面與美國政府的“簡化”運動目標是一致的。所以，我們的行政體制改革也不應(yīng)一味減少政府管理、削減規(guī)章規(guī)定，而要讓政府決策和規(guī)定變得更有針對性。在這個過程中，無論是助推、架構(gòu)設(shè)計乃至于成本效益分析法，都可以成為學(xué)習(xí)和借鑒的重要模式，借此促使我們的行政改革走上更加良性和健康的軌道，最終建立起真正現(xiàn)代化的政府治理體系。
