收入分配制度改革關鍵在政府轉型。要以民富優先為目標，調整國家、企業、居民的分配格局，劃分中央和地方在收入分配中的分工與責任，規范行政支出，杜絕公權力的腐敗和不合理的收入。
收入分配問題既是社會關注的焦點，也是經濟發展方式轉變的難點。收入分配有市場因素，但重要的是政府因素。例如，收入分配差距的不斷擴大，不僅與政府追求總量增長的方式相關，而且是這種增長方式的必然結果。“十二五”時期，無論是一次分配還是二、三、四次分配，需要綜合治理。而這四次分配都離不開政府。
發揮政府在收入分配中的主導作用的關鍵在于政府轉型。理順初次分配關系，重要的是通過政府轉型，以民富優先為目標，調整國家、企業、居民的分配格局；建立再分配關系，重要的是通過政府轉型，劃分中央地方在收入分配中的分工與責任；建立公平的基礎制度，重要是通過政府轉型，規范行政支出，杜絕與公權力的腐敗和不合理的收入。
| |
以提高勞動者報酬為目標，強化政府在初次分配中的基本責任 |
目前，初次分配中存在的農民工工資長期被過分壓低，行業收入差距過大，工資集體談判機制不健全，規范初次分配的勞動法律法規不落實等問題,說明政府提高勞動報酬在一次分配中的比重必須有所作為。
1.以工資談判協商為重點建立勞動者報酬的保障機制。由于工資談判協商機制的長期缺失，勞動者報酬很難與勞動生產率增長同步。2000-2007年，勞動者報酬占GDP的比重從51.4%下降到39.7%，七年下降了11.7個百分點，勞動報酬占比大大低于發達國家水平和部分發展中國家水平。從實際情況看，提高勞動者報酬，政府促進勞動報酬合理增長的主要任務是積極推進勞動報酬協商機制的建立。
（1）健全初次分配中工資集體談判機制。由于缺乏有序、有效的集體談判機制，我國企業內的勞資糾紛多以無序方式展開，其中集體爭議案件大幅度上升，已經成為影響社會穩定的重大因素。因此，應加快建立企業主、工會、政府三方共同協商的工資談判機制。尤其要促進各類企業與職工之間勞動報酬協商機制的建立。同時，修改完善勞動法。加強和細化現有工會和勞動報酬形成機制的相關內容。
（2）以提高農民工工資為重點建立城鄉統一的勞動力市場，實現全體勞動者同工同酬。從事同樣的工作，城市職工比農民工工資高一倍甚至兩倍。根據相關調查，2008年廣州、深圳、杭州、南京、東莞、上海、無錫、蘇州、寧波等長三角、珠三角九個城市，出口加工企業中農民工平均工資與當地城市職工平均工資相比，很少超過40%的。最低工資標準國際上一般是社會平均工資的40-60%，這意味著這些地區農民工工資連最低標準都達不到。多項研究成果顯示，如果按現代勞動力市場規律辦事，實行城鄉統一的勞動力市場政策，反對就業歧視，實行同工同酬，上億農民工每年至少可多得約3千至5千億元，遠高于免除農業稅、家電下鄉補貼等惠農措施。多年累積下來，僅農民工工資欠賬這一塊，對擴大消費、縮小城鄉差距的影響就極其巨大。
（3）落實規范初次分配的勞動法律關系。在最低工資、最低勞動條件確定等方面，政府雖然有相關規定，卻疏于執行和監管。按照國際慣例，最低工資應占社會平均工資的40%-60%，但據全國總工會的調查，2009年各省會城市的最低工資多數只略高于30%，今年各地最低工資有較大幅度的增長，多數仍未達到國際慣例標準。因此，進一步完善收入分配、勞動保護方面的法律法規并嚴格執行，完善勞動仲裁和法律援助機制，為勞動者獲得合法收入提供法律保障，是政府在一次分配中不可推卸的責任。
2.
以公益性為目標調整國有資本配置。國有壟斷行業所造成的收入分配不公，是全社會普遍關注的焦點問題。政府的角色不轉變，國有資本配置的定位問題不解決，只對壟斷性國有企業收租分紅，能解決部分問題，但不能解決源頭問題。按照民富優先的要求推進政府轉型，需要以公益性為目標對國有資本配置進行戰略性調整。
（1）在公共服務型政府的框架下制定國有資本戰略性調整的整體方案。當前，收入分配差距擴大的一個重要原因是國有資源在很大程度上配置于市場領域而不是公共領域。著眼于調整國民收入分配基本格局，建議加快國有資源配置的結構性調整。比如，要反思央企涉足房地產開發的現象。國有資本涉足房地產，應主要限定在提供保障性住房和廉租房領域。
（2）實現行政體制改革與國有資本配置的聯動改革，使政府能充分利用國有資本在調節收入分配關系中承擔重要責任。
3.實行結構性減稅。考慮通貨膨脹的因素和中低收入者生活水平的現狀，進一步提高個人所得稅的起征點，改變個人所得稅以工薪階層承擔為主的局面，切實降低低收入者稅負。下決心減免中小企業稅費，為擴大就業、提高勞動者報酬、建立勞資協商機制創造條件。
實現基本公共服務均等化是確保底線公平和制度公平的重要基礎。這些年，基本公共服務供給的差距已成為城鄉、地區、不同社會群體實際收入差距的重要因素。以城鄉差距為例，如果加上義務教育、基本醫療和公共衛生、社會保障等方面的公共服務差距，城鄉居民實際收入差距估計達到5倍左右。為此，建議“十二五”以基本公共服務均等化為重點統籌協調收入再分配。
1.推進基本公共服務均等化。“十二五”時期，政府應確定財政支出的民生原則，增加基本公共服務供給，初步形成基本公共服務均等化格局。
（1）制定全國基本公共服務均等化規劃。明確城鄉、地區、不同社會群體基本公共服務均等化的范圍和最低標準，使地方在執行過程中能夠有一個約束和參照。（2）實現基本公共服務在城鄉、地區之間的制度對接。（3）重點保障農民工基本公共服務。“十二五”要加快推進農民工市民化進程，重在統籌解決農民工的基本公共服務。
2.建立中央地方在收入分配中的職責分工體系。當前的中央地方財稅關系主要以激勵做大經濟總量為導向，各級政府在經濟建設上的目標很清楚，但在收入分配關系調節的職責分工上尚缺乏明確的制度安排。
（1）明確中央地方各級政府在基本公共服務中的責任分工，使各級政府基本公共服務職責法定化、可問責。（2）按照基本公共服務均等化的要求調整中央地方財稅關系，實現各級政府事權與財力的平衡。
3.調整財政支出結構。建立與基本公共服務均等化要求相適應的轉移支付制度，確保基本公共服務支出增長不低于GDP增長速度。
收入分配制度改革是牽扯到社會多方利益的系統工程，政府是主導力量。收入分配制度改革能否取得實質性突破取決于決策層下更大決心沖破兩大障礙，一是壟斷集團，二是既得利益集團。這關鍵在于加強政府自身建設。
1.嚴格規范行政支出。過大的、不合理的行政支出成為我國政府轉型的突出問題。相關的數字清楚地表明，我國行政支出有很大的壓縮空間。“十二五”實現公共財政預算和支出的透明化，形成對財政預算和支出規范的社會監督，使行政成本在現有水平上削減15%-20%是有可能的。這樣，政府在推進基本公共服務均等化上的財政壓力會明顯緩解。只有敢于在行政支出改革上動真格，才能夠提振社會對收入分配改革的信心。
2.
確立財產公開制度和透明有序的收入分配秩序。無論是提高居民收入水平，還是調節收入分配關系，確立和保護財產權，都有賴于財產公開和透明有序的收入分配秩序。“十二五”應當把確立財產公開制度和透明有序的分配秩序作為收入分配治理的重大任務。
（1）在“灰色收入”產生的重點領域實行“陽光工資”。在完善工資標準的基礎上，清理、規范各類津貼、補貼，提高收入透明度。
（2）努力建立法制化的財產申報制度。健全以權力監督、行政監督為主，司法監督和社會輿論監督為輔的多層次監督體系，加大對公務員財產的監督力度。積極創造條件，盡快在全社會實行財產公開和申報制度。
3.
強化各級人大的監督職能。加強對政府財政預算內外收入支出的監督，改進財政預算報表，使之易看易懂，以便于人大代表審核財政預算支出，切實監督其中用于社會保障和其他用于民生轉移支付的比例、額度是否滿足保障和改進民生的需求，否決用于豪華樓堂館所建設等不當支出、不當投資等。進一步增強人大代表、政協委員以及社會公眾對關系民生建設等事項決策的監督力度，提高科學性、公正性。
4.加強收入分配的統計、監管體系建設。我國收入差距到底有多大？國內外學術界并未取得一致的意見，有的說高估了，有的說低估了。難以“準確測量”，一方面是由于我國收入構成復雜性導致的，但更重要的是我們的收入統計制度和監管制度的缺失。例如，有學者估計，2008年全國隱性收入和灰色收入分別達到9.26萬億和5.4萬億。但真正對灰色收入做精確的數量推算很難。因此，無論是治理灰色收入，還是個稅改革，關鍵是要有一套健全的收入分配的統計、監管體系，為政府相關政策出臺提供信息指導。