當前，一個不可否認的事實是，既得利益集團導致中國改革陷入“轉(zhuǎn)型陷阱”。既得利益集團為鞏固并不斷拓展自身的特殊利益，阻滯著中國以市場化、法治化為導向的良性改革，使中國改革大業(yè)遭受挫折。那么，中國改革將如何擺脫既得利益集團的羈絆？中國改革向何處去？
帶著這個“巨大”而沉重的問題，中國經(jīng)濟時報記者日前專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員李佐軍博士。
科學發(fā)展觀的踐履歷經(jīng)十年，為何面臨“巨大挑戰(zhàn)”？
中國經(jīng)濟時報：胡錦濤同志7月23日在中央黨校的講話中講到科學發(fā)展觀面臨著巨大挑戰(zhàn)，我們認為，可能其中就有包括利益集團在內(nèi)的各種抵制力量的挑戰(zhàn)。您認為，科學發(fā)展觀的踐履歷經(jīng)10年，為何面臨重重困難和挑戰(zhàn)？
李佐軍：科學發(fā)展觀之所以在實踐中面臨這些困難，我認為主要原因是，我國還沒有建立起能夠促進科學發(fā)展觀落實的相應(yīng)體制機制，沒有形成踐行科學發(fā)展觀的內(nèi)在動力。落實科學發(fā)展觀最重要的體制機制是政府管理體制，政府轉(zhuǎn)型是整個社會轉(zhuǎn)型的先決條件，政府實踐是整個社會實踐的軸。而政府還沒有按科學發(fā)展觀的要求真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，當前政府改革遇到了許多障礙，障礙之一就是既得利益集團的阻礙。
同時，科學發(fā)展觀還需要落實到企業(yè)和個人。每個社會主體都應(yīng)按照科學發(fā)展觀去實踐。這需要建立起一種機制，讓每個社會主體在踐行科學發(fā)展觀的過程中獲得一種內(nèi)在動力。但目前這種內(nèi)在機制還沒有建立起來，造成科學發(fā)展觀不能更好地落到實處。
特殊既得利益集團是如何形成的？
中國經(jīng)濟時報：特殊既得利益集團在政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域有何種表現(xiàn)？它是如何形成的？
李佐軍：談到既得利益集團，首先必須弄清哪些是既得利益集團？一是政府權(quán)力部門；二是壟斷行業(yè)，以及這些行業(yè)中的國有企業(yè)，如央企等；三是房地產(chǎn)、金融等投機部門；四是有一定權(quán)力的機關(guān)事業(yè)單位；五是一些與公權(quán)有過度密切關(guān)系的私人部門和機構(gòu)，包括享受超國民待遇的外資企業(yè)；六是享有各種優(yōu)惠和特權(quán)的開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)、新區(qū)、示范區(qū)等等。這些都是各種形式的既得利益主體。
在經(jīng)濟上，既得利益集團憑借壟斷特權(quán)獲得超額壟斷利潤和特殊收益，譬如很多央企通過壟斷地位獲得超額壟斷收益，還有些一些機構(gòu)則通過一些傾斜政策支持獲得超額壟斷利潤。在政治上，既得利益集團主要表現(xiàn)在其擁有一些超國民待遇的特權(quán)，責任與權(quán)力不對稱，有權(quán)者未能承擔應(yīng)有的責任。
有些既得利益集團是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的變種。計劃經(jīng)濟的體制特征是中央集權(quán)，各種經(jīng)濟活動由經(jīng)濟計劃管理部門實施。由于整個政府管理體制改革沒有及時推進，部分計劃管理部門以新的形式保留下來，仍然享有不少獨特權(quán)力，成為典型的既得利益集團。
有些新的既得利益集團是在改革開放過程中形成的過渡體制中產(chǎn)生的。由于中國改革不徹底，政治體制改革與經(jīng)濟體制改革不平衡，再加上改革過程中實行了“雙軌制”，由此形成了一個比較扭曲的過渡型體制。在這種過渡型體制中衍生出一些新的既得利益集團。它們一方面掌握著傳統(tǒng)體制的一些權(quán)力和資源，另一方面又利用市場化的經(jīng)濟手段，表面上看是進行市場交易，而實質(zhì)上是進行權(quán)錢交易，“以權(quán)力攪買賣”，攫取巨額不當利益。
有些私人部門，包括部分外企，也是一種既得利益集團。我國在改革開放之初制定了
“讓一部分地區(qū)和一部分人先富裕起來，然后帶動其他人共同富裕”的政策，于是給一些區(qū)域、企業(yè)和個人賦予了傾斜性的優(yōu)惠政策，這些政策也導致了此類既得利益集團的形成。它們當然不愿放棄既得利益，而且還要爭取更多的優(yōu)惠特權(quán)。
一些投機主體則利用不健全的過渡體制也形成了自己的既得利益。在中國改革開放過程中，一方面舊的計劃經(jīng)濟體制逐步退出了歷史舞臺，另一方面未能及時建立起新的現(xiàn)代法治市場經(jīng)濟體制，實際上形成了一種部分權(quán)貴控制市場的體制形態(tài)。這種扭曲性的體制有很多漏洞，一部分投機主體不一定掌握公權(quán)，但它們利用了過渡體制的缺陷，實現(xiàn)了自身的既得利益。
中國經(jīng)濟時報：特殊既得利益集團反映在社會領(lǐng)域又呈現(xiàn)出何種形態(tài)？
李佐軍：這實際上涉及到公民社會建設(shè)中的權(quán)利配置和權(quán)利保障問題。現(xiàn)代社會的基本特征是權(quán)利在不同主體之間公平配置。不同主體之間的權(quán)利配置既包括政府與企業(yè)、政府與民眾之間的權(quán)利配置，也包括不同政府部門、不同層級政府、不同企業(yè)、不同民眾群體之間的權(quán)利配置。權(quán)利配置的基本原則是公平。但我國權(quán)利配置的實際情況是不同主體之間的權(quán)利配置是不公平的，由此導致國民分為不同的階層，導致國民待遇差異很大。
對企業(yè)和民眾而言，主要權(quán)利有三種：一是產(chǎn)權(quán)或者說所有權(quán)；二是自由選擇權(quán)，包括自主經(jīng)營權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由遷徙權(quán)等；三是平等交易權(quán)，即在社會經(jīng)濟生活中按照法律規(guī)則公正透明地進行平等交易的權(quán)力。
只有解決好這三種權(quán)利的合理配置問題，才能真正建立起現(xiàn)代公民社會，建立起真正意義上的現(xiàn)代法治市場經(jīng)濟，建立起我經(jīng)常提到的
“中國特色人本社會主義”。市場經(jīng)濟可分為“人本市場經(jīng)濟”、“資本市場經(jīng)濟”和“權(quán)貴市場經(jīng)濟”三種基本形態(tài)，不論是“權(quán)貴市場經(jīng)濟”還是“資本市場經(jīng)濟”都有其不合理之處，只有發(fā)展“人本市場經(jīng)濟”才是正確的方向。建設(shè)“人本市場經(jīng)濟”的關(guān)鍵是解決好上述三種權(quán)利的公平、合理配置問題。只要將這個問題解決好了，其他問題就可迎刃而解，構(gòu)建社會主義和諧社會也就不難了。
利益集團在多方面都形成掣肘
中國經(jīng)濟時報：利益集團已然是中國的現(xiàn)實，成為政策制定中實際存在的因素。從實證角度討論，利益集團在諸如房地產(chǎn)調(diào)控、宏觀政策、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、國企改革、價格改革（如能源價格改革）、財稅改革（如房產(chǎn)稅、個稅）、民營經(jīng)濟發(fā)展等方面都形成掣肘。您是怎么看待這些問題的？
李佐軍：在房地產(chǎn)中，最大的利益集團應(yīng)該是各級地方政府。地方政府通過高房價獲得了大量的財政收入
（含土地財政）、GDP政績、形象工程、政績工程和尋租腐敗機會。其次應(yīng)是銀行等金融機構(gòu)，銀行通過房地產(chǎn)貸款等手段，從高房價中獲得了高額利潤。當然房地產(chǎn)開發(fā)商，也屬于既得利益集團，它們通過與政府公權(quán)的結(jié)合，從高房價中獲得了超額利潤。要想讓房價回歸到合理水平，就應(yīng)該著力解決好這些既得利益集團的權(quán)利合理配置問題，否則很難實現(xiàn)預期目標。
中國經(jīng)濟時報：在宏觀政策方面的表現(xiàn)呢？
李佐軍：在宏觀政策方面，利率的每次變動都是與利益集團相關(guān)的一次博弈。像銀行、國企和地方政府投融資平臺，都是扭曲利率的受益者，它們憑借強有力的話語權(quán)等，造成利率該降的時候沒降，該升的時候沒升，影響了市場經(jīng)濟的正常運行。
出口和外匯儲備方面的既得利益主體主要是政府和出口部門。由于我國已成為一個出口導向型經(jīng)濟體，很多地方、很多行業(yè)和企業(yè)都依賴于出口，GDP的增長也依賴于出口。于是，出口退稅等政策就大行其道，催生了一些既得利益主體。由于這些利益主體的杯葛，造成了我國外匯儲備的不合理增長，形成了基礎(chǔ)貨幣增發(fā)的壓力。
稅收政策涉及到不同利益集團之間利益的分配。當前，為了穩(wěn)增長，必須主要依靠企業(yè)的發(fā)展，而企業(yè)發(fā)展依賴于企業(yè)減負，合理的稅收政策應(yīng)該是全面減稅。但政府作為稅收的最大既得利益主體，就不太愿意面對全面減稅帶來的財政收入減少。因此，稅收政策要在不同利益主體之間博弈。房產(chǎn)稅征收對于大量有房者而言就是一種損失，而政府則可能受益于它。
土地政策也涉及到多種利益主體之間的權(quán)利博弈。土地政策從緊，會增加土地管理部門的權(quán)力，較多地保護農(nóng)民的土地權(quán)益，但會損害地方政府的利益；反之，土地政策放松，則會減少土地管理部門的權(quán)力，損害農(nóng)民的土地權(quán)益，但會增加地方政府的利益。
總之，所有這些宏觀政策的背后都有既得利益集團的身影，任何政策的變化都會影響相關(guān)利益集團的權(quán)力與利益。
中國經(jīng)濟時報：在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面的表現(xiàn)？
李佐軍：轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式要解決的最主要問題，就是減少政府投資，擴大消費。這必然觸動投資主管部門的權(quán)力。對地方政府和基建部門來說，大投資意味著大資金，大資金意味著大收益，減少投資則會直接損害地方政府和基建部門的利益。
調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內(nèi)容。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就要淘汰落后產(chǎn)能。淘汰落后產(chǎn)能則會損害部分企業(yè)的利益，會遇到這些企業(yè)的阻礙。還有環(huán)境保護問題也是如此，要加強環(huán)境保護，治理污染，就會對那些產(chǎn)生污染的企業(yè)和項目主體帶來利益損失。
轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式，就要發(fā)展新能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，但發(fā)展新能源對于傳統(tǒng)能源生產(chǎn)企業(yè)——例如“三桶油”等既得利益主體——就形成了威脅，因為一旦新能源獲得推廣，就必然壓縮這類企業(yè)的生存空間，因此難免會形成障礙。
中國經(jīng)濟時報：在國企改革上的表現(xiàn)？
李佐軍：國有企業(yè)本是計劃經(jīng)濟時代的既得利益集團，在八九十年代的改革中，國有企業(yè)的比重逐步下降，權(quán)益有所減少。但新世紀以來，國有企業(yè)又獲得了很多新的特權(quán)，地位不斷上升，近年來“國進民退”有所加劇，國有企業(yè)特別是壟斷行業(yè)的國有企業(yè)成為當下我國最主要的既得利益群體。當前國有企業(yè)改革的阻力不小，有的人將國有企業(yè)改革等同于私有化進行批判，其實私有化與國有企業(yè)改革不是一回事。
中國經(jīng)濟時報：價格領(lǐng)域的表現(xiàn)？
李佐軍：像石油、電力、水資源等價格改革和煤電價格矛盾等一系列問題背后都是利益集團在博弈。石油、電力和水利部門憑借壟斷地位成為既得利益主體，它們希望保持壟斷定價地位。在這里，民眾是一種特別的利益博弈主體。出于政治考量，為了保證社會穩(wěn)定和諧，政府價格管理部門對水、電等資源定價偏低，實質(zhì)是實行“價格福利制度”。這種制度嚴重扭曲了市場價格機制，使得資源的稀缺性未能得到體現(xiàn)，重要資源的價格沒有反映出市場的供求關(guān)系，造成了資源配置的低效率和資源的極大浪費。
政府價格管理部門也是一個重要的既得利益主體。在成熟的市場經(jīng)濟中，各種產(chǎn)品和生產(chǎn)要素的價格都由市場供求來決定，無需政府干預。而在我國現(xiàn)行的體制中，石油、電力、水資源等的價格是由政府價格管理部門來制定的。因此，價格管理部門憑借定價權(quán)成為一個重要的利益主體。
特殊既得利益集團對中國改革開放事業(yè)的良性發(fā)展有何危害？
中國經(jīng)濟時報：特殊既得利益集團對中國改革開放事業(yè)的良性發(fā)展有何危害？
李佐軍：由不公平制度而形成的特殊既得利益集團對中國改革開放事業(yè)的危害是巨大的，主要表現(xiàn)在：
一是形成了進一步改革的巨大阻力。在進一步深化改革的過程中，我們面臨與改革開放初期不同的最大困難，就是既得利益集團的阻礙。既得利益集團希望現(xiàn)有的過渡型體制繼續(xù)運行，這樣它們可以繼續(xù)控制較多的權(quán)力、資源、話語權(quán)，保持較大的社會影響力。雖然它們?nèi)藬?shù)并不多，但卻是我國下一步改革面臨的最大挑戰(zhàn)之一。
二是損害了改革的聲譽。由于新的既得利益集團的產(chǎn)生，使得民眾對市場化改革產(chǎn)生了質(zhì)疑。許多人將近些年貧富差距拉大、腐敗加重、既得利益集團不斷膨脹的原因都歸結(jié)到市場化改革上。實際上，很多問題的產(chǎn)生不是改革本身帶來的，而是由改革不徹底、政治體制改革與經(jīng)濟體制改革不平衡帶來的。同時，一些既得利益集團利用話語權(quán)故意混淆視聽，讓民眾對改革產(chǎn)生誤解，以便長期鞏固自己的既得利益。
三是威脅到社會的穩(wěn)定。既得利益的存在意味著權(quán)力和財富分配的不公。財富分配不公必然會對社會中的弱勢群體造成傷害，造成社會的不和諧，進而給社會穩(wěn)定帶來直接威脅。
如何改革由特殊既得利益集團主導的利益格局？
中國經(jīng)濟時報：特殊既得利益集團的危害如此之大，如何改革之？
李佐軍：實際上，改革都是圍繞責權(quán)利配置展開的，因此，只有采取削權(quán)、減利、增責的方式才能逐漸削弱特殊利益集團。即削弱其既得權(quán)力，減少其利益，增加其社會責任，這樣，才能使整個社會的權(quán)利配置相對合理。這是一個總的思路和方向。當然，針對不同的既得利益主體，改革的重點應(yīng)該有所不同。
政府改革的思路可以概括為：“減權(quán)、減機構(gòu)、減人、減稅費、增責任”，即轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府經(jīng)濟管理權(quán)力，增加政府提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)的責任，精簡政府機構(gòu)和人員。這是我國下一步改革的主要突破口。
壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革的思路可以概括為：“限范圍、削特權(quán)、增上交、加責任”。一是要限定國有企業(yè)的范圍。國有企業(yè)應(yīng)主要經(jīng)營具有外部性的公共產(chǎn)品，即應(yīng)該專注于公眾需要而民營企業(yè)不愿意干的公共產(chǎn)品生產(chǎn)；在競爭性領(lǐng)域，應(yīng)該逐步破除國有企業(yè)的壟斷。二是去掉壟斷行業(yè)中國企已獲得的一些特權(quán)，包括行業(yè)進入的特權(quán)、壟斷土地資源的特權(quán)、壟斷信貸的特權(quán)、壟斷定價的特權(quán)等。三是增加利潤的上繳。國企資產(chǎn)是全民共有的，不能僅為國企內(nèi)部的小利益集團所用，必須惠及全民。四是增加壟斷行業(yè)中國企的社會責任。國企占有大量的國有資源，又有那么多的先天優(yōu)勢，就必須承擔更多的社會責任。
投機部門改革的思路可以概括為：“去土壤、加處罰、增公平競爭”。如房地產(chǎn)和資本市場是一個容易產(chǎn)生泡沫、投機比較盛行的領(lǐng)域，在這個領(lǐng)域也形成了許多特殊既得利益主體。一是要鏟掉過度投機得以生存的土壤，加大投機的成本；二是要加大對過度投機行為的處罰力度，對一些從事過度投機行為的機構(gòu)及其非法收入從重處罰；三是要按照公平競爭的理念，建立公平競爭的制度環(huán)境。
對事業(yè)單位、園區(qū)、外企等既得利益集團的改革，重點應(yīng)該是加快推進政企分開、政事分開，減少優(yōu)惠特權(quán)。這類主體往往與公權(quán)力相結(jié)合，政企不分，政事不分，利用公權(quán)獲得超額壟斷利潤。如很多園區(qū)就是政企合一：一方面享有政府公權(quán)，另一方面進行企業(yè)化運作，即當裁判員，又當運動員。許多外企則獲得了過多的優(yōu)惠特權(quán)。因此，必須去掉它們的這些特權(quán)。
回顧歷史，改革開放初期推行“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來”的改革戰(zhàn)略，是為了打破計劃經(jīng)濟的鐵板一塊，具有一定的時代意義。但是，隨著改革開放的繼續(xù)深化，如果仍然允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分人享受過多的特權(quán)和優(yōu)惠政策，我認為這不符合改革開放的初衷，不符合社會主義的公平原則，不符合現(xiàn)代法治市場經(jīng)濟的要求，也有悖于WTO的基本原則。直到目前，還存在不斷給一些企業(yè)、一些地區(qū)特權(quán)和優(yōu)惠政策支持的情況。我認為，將來的改革方向應(yīng)該是讓每個企業(yè)、每個地區(qū)、每個人都能公平地展開競爭。
如何打破政績工程和土地財政的邏輯？
中國經(jīng)濟時報：近年來發(fā)生的一些群體性事件，暴露出了地方治理困局，也凸顯了一些利益集團（如連結(jié)在政績工程和土地財政等鏈條上的利益群體）對和諧社會建設(shè)的巨大戕害。如何打破政績工程和土地財政的邏輯，使得公共服務(wù)和社會公正成為地方治理遵循的基本邏輯和價值取向？
李佐軍：對如何打破這個邏輯，我提出下面的建議。
第一，通過政府改革，即做好我前面講到的“四減一增”（“減權(quán)、減機構(gòu)、減人、減稅費、增責任”），使政府真正成為有限政府、高效政府、清廉政府。
第二，合理劃分中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)。地方政府之所以熱衷于政績工程、土地財政和地方基建，一個很重要的原因是地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，事權(quán)較多，財權(quán)不夠（中央上收的財權(quán)太多），導致很多扭曲行為的產(chǎn)生。
第三，改革對地方政府的考核體系。以往的政績考核注重GDP、工業(yè)增加值、財政收入，今后應(yīng)該重點轉(zhuǎn)向社會民生、資源環(huán)境等，注重民生、效益、效率指標。還有一個誰來考核政府的問題。上下互相考核可能更為全面一些。更要讓民眾考核政府，可以促使政府尊重民意，改善政府在公眾中的形象。
第四，必須盡快啟動政治體制改革。在地方自治領(lǐng)域應(yīng)逐步試點。
第五，強化公民社會建設(shè)。頻頻發(fā)生的群體性事件實際上反映了我國公民社會建設(shè)的滯后，民眾應(yīng)有的公民權(quán)利未能得到保障。公權(quán)過盛，民權(quán)太弱。所以要限制公權(quán)，保障民權(quán)。
第六，充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。進入21世紀后，媒體無論是形式還是數(shù)量都有較大發(fā)展，但在很多方面（譬如內(nèi)容）仍然存在很多缺陷。群體性事件發(fā)生時，地方政府如果不是急于封鎖輿論，而是及時透明地公開信息，相信大多數(shù)事件可以很快化解。
當下中國“頂頂層設(shè)計”和整體改革的可行途徑
中國經(jīng)濟時報：在某種程度上，能否抵制并消除特殊既得利益集團的負能量，發(fā)揮社會共同體的正能量，關(guān)乎中國改革開放的成敗，也是對中國共產(chǎn)黨及其所領(lǐng)導的中國特色社會主義事業(yè)能否順利前行的重大考驗。您認為，中央決策層應(yīng)該拿出何種理論和實踐勇氣才能經(jīng)受住這一重大考驗？換言之，當下中國政治、經(jīng)濟、社會、文化體制改革的可行途徑何在？
李佐軍：第一，進一步解放思想。應(yīng)學習改革開放之初的做法，像當年開展“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論那樣，圍繞改革目標、方向、路徑、步驟等開展大討論。凝聚共識，減少分歧，為下一步改革奠定良好的思想基礎(chǔ)。
第二，希望各級政府能站在黨和國家命運抉擇的高度，根據(jù)公平公正的原則，下決心對當下的既得利益集團進行改革。今后的改革再也不能繞開這個問題了。
第三，重視改革機構(gòu)的設(shè)置，強化“頂頂層設(shè)計”。建議專門成立一個層次很高的體制改革委員會，全面主導政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面改革的方向與政策。
第四，制定全方位改革的具體規(guī)劃。就像制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃一樣，制定各個層次的改革規(guī)劃，通過規(guī)劃明確改革的指導思想、基本原則、發(fā)展目標、主要路徑、具體措施和行動步驟。而且，關(guān)于改革的這些規(guī)劃必須要落到實處。目前，可能需要對一些不利于改革的法律和章程條款進行修改，為改革的大力推進掃清制度障礙。
第五，找準改革的突破口。隨著改革的不斷深入，改革的任務(wù)更重，改革的領(lǐng)域更寬，改革的復雜程度更高，因此，必須找準突破口，逐個改革。我認為突破口主要有兩個：一是政府改革，二是壟斷行業(yè)及其國企改革，因為所有的改革都無法繞過這兩方面的改革。
第六，開展改革“新試點”工作。“新試點”不同于以往在不觸動既得利益集團前提下進行的試點，而是力圖打破壟斷、進行良性競爭。改革“新試點”旨在消除特權(quán)，而不是像有些地方政府那樣，打著改革試點的旗號，實則以獲得更多特權(quán)和政策傾斜為鵠的。后者只能稱為“偽改革”。
中國的未來系于改革，不改革沒有出路，改革則前途光明。新一輪改革面臨與以往不同的新形勢，需要涉“深水區(qū)”，需要魄力和勇氣，需要有新思路，需要“轉(zhuǎn)變改革方式”，需要推進以“人本改革”為特征的“科學改革”。