近20萬億地方債務風險亟須途徑化解，新型城鎮化需要大額投入。如何破解這個兩難問題？財政部正在主導推動的PPP(Public-Private-Partnership，公共私營合作制)模式或將成為新手段。
據接近監管層人士近日向《第一財經日報》記者表示，在去年年底結束的全國財政工作會議上專門套開了一個研討PPP模式的會議。
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常被稱為“公共私營合作制”，也就是“公私合作”，包括廣義和狹義兩個范疇，目前討論的是狹義PPP模式。
官方及業界認為，相較于BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP模式將更強調由政府和社會資本分擔，有利于降低前期風險。
“在當前創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”財政部部長樓繼偉如此表述PPP模式對當前中國經濟的意義。
不過也有業內人士指出，我國尚存在法律法規不夠完善，項目風險分擔機制不夠成熟，經濟收益確定性不高，金融機構為控制風險，融資條件難與國際接軌等問題。此外，尚未形成風險共擔、利益共享的前期工作機制。
據《第一財經日報》獲悉，財政部將著手梳理建立PPP項目庫，健全相關法律體系，并研究明確“怎樣支持”PPP運作，營造良好的運作環境。
去年年底結束的十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
改變靠“政府背書”的投融資方式
審計署最新公布的地方政府債務數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務規模達到10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。此外，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。
PPP核心功能之一是轉變公共產品供給機制。通過PPP模式可將一部分政府性債務剝離出去，也減輕政府債務壓力，從以往單一年度的“預算收支管理”，逐步轉向強化中長期財政規劃和“資產負債管理”。
多年來，我國地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資進行市政建設，盡管對改善民生和社會事業發展起到積極作用，但也帶來債務規模較高等弊端。審計署最新公布的數據顯示，融資平臺公司是政府負有償還責任債務的最主要舉借主體，債務余額達到4.08萬億元，或有債務余額達到2.9萬億元。
學界一直認為，地方政府過度依賴傳統的投融資方式，過多涉入規劃、建設、融資、運營等方面，帶來了政府邊界模糊、債務規模較高、公共產品供給效率低和民間資本進入頻繁遭遇“玻璃門”等情況。例如，企業參與建設運營，政府卻不先明確定價公式，民營資本當然不敢進入，而一些直屬于政府的國有企業可以事后同政府討論“定價”。
“投融資主體相對單一，主要依靠地方政府容易出現項目論證不充分倉促上馬的情況，融資平臺和項目公司都由地方政府出資設立，項目建設風險、運營風險實際也都集中在地方政府，雖然一些政府運用了BT、BOT等新方式，對項目給予了過多承諾，造成項目實施仍依賴于地方政府。”有與會人士說。
而地方政府直接參與投資，由于財務約束力不夠強，有些政府甚至為了追求政績出現重復建設和“豆腐渣”工程。社會資本帶資承包工程，再轉交給政府的所謂BT模式，由于其不關心后續經營，也容易出現“豆腐渣”工程。BOT方式是一個進步，其特點是政府規劃設計、預測收入并給以定價，企業投標經營。但這種“一口價”的方式難免出現雙方預測不準的情況。
“之前的基礎設施建設主要是地方政府主導在做，這對城市發展起了很大作用，但到現在的確壓力有點大了。城鎮化會議之后，城市發展的需求會更大，如果用以前的方式去做，建設速度、可持續性以及已有基礎設施建設的運營、維護等方面都面臨挑戰。”上述與會人士表示，推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，也是認為過去的路難以繼續走下去。
也就是說，PPP模式轉變了這種依靠“政府背書”的投融資體制，將政府的一部分支出責任通過“特許經營權”方式轉移給市場主體社會企業。
對于如何調動民間資本的積極性，PPP模式則建立了政府與企業市場主體的“利益共享”機制，通過長期持有和經營，可有效平衡短期和長期收益，讓企業“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對穩定，一定程度上解決了基礎設施短期回報差的問題，從而使民間資本進入成為可能。
此外，基礎設施項目收益穩定，與股票、債券等相關性低，是養老金、主權財富基金等機構投資者的資產配置選擇，有助于吸引這些資金進入。例如，在英國希思羅機場的六家投資者中，就有中投公司和加拿大的養老基金。
預算硬約束防止政府“兜底”市場
然而，PPP模式并非毫無風險。其獨具特色的風險分擔同時也暗含著政府因承諾過多而“兜底”市場的風險。
根據國際經驗，PPP項目運作周期長，時常經歷多屆政府，因此僅靠一屆政府的承諾難以令私人部門放心，各國也建立了包括法律法規、政策文件和指導性文件等在內的制度框架。
此外，還要明確財政約束。秘魯政府規定，PPP項目總財政承諾的現值不得超過GDP的7%，同時部分國家和地方政府還將財政承諾也納入預算管理，如巴西政府要求PPP項目補貼要作為償債資金納入預算。新西蘭、澳大利亞和智利等國政府都會定期統計包括PPP項目在內的或有負債，并公布數據。
在投融資中，投資者最為關心的應該是風險分擔機制，風險轉移和風險分擔也是PPP模式的核心環節。一般來說，風險分擔環節的關鍵是“分責”，社會資本擅長控制建造、運營、技術風險，政府主要分擔政治、法律及政策風險。但在現實中，仍不乏政府“兜底”市場風險的案例。
如20世紀90年代，哥倫比亞政府為多個機場和收費項目的收入提供擔保，并與獨立電力生產商簽訂長期購電協議，承諾公用事業付費，但由于付費定價過低，項目收入低于預期，哥倫比亞政府向私人部門支付了20億美元。
倘若政府部門對PPP項目融資支持不能“量力而行”，則可能帶來“大麻煩”。2011年葡萄牙財政危機的誘因，就是其政府在國際金融危機爆發后濫用PPP模式，產生了巨大的財政風險。從國際上來看，政府對PPP項目給予支持，一般通過成立擔保基金等有限責任實體或結合財力狀況作出預算硬約束，以防止項目風險最終轉變為財政風險。
循序漸進 拒絕“一哄而上”
在國內，一項新的方式出臺時常伴隨著“放亂收死”的局面。推廣PPP模式如何避開此怪圈？
“在我國現階段，政府和社會資本合作模式的法律法規還不健全，相關運作機制和管理經驗的積累還需要一段時間，推廣PPP將是一個循序漸進的過程，不能‘一哄而上’。要研究有針對性的措施，運用PPP支持國內基礎設施建設。”樓繼偉指出，要處理好“三個關系”，即政府與市場的關系、當前與長遠的關系以及傳統與創新的關系。
上述接近監管層的人士也表示，PPP模式對現在的地方政府也提出了挑戰。“如果管理不好，或者不能形成競爭性市場，最終的成本政府也需要承擔。”
對于適合PPP模式的項目也有較高要求。只有規模比較大、需求比較穩定、長期合同關系比較清楚的項目，如供水、供電、通信、交通等，才適合采用政府和社會資本合作模式。
“主要是基礎設施建設，包括建橋修路、垃圾處理、上下水以及園區建設，以后還有醫院、養老這些都不排除引入PPP模式。”財政部財政科學研究所所長賈康表示，一般來說，這類項目吸引的民間資本是在偏好上追求不那么高但是會有很穩定回報的，類似天使投資等肯定就對不上了。
不過，PPP模式在我國推進仍存在諸多難題。富有參與PPP模式經驗的中國中信股份有限公司總經理助理洪波介紹說，我國這方面法律法規不夠完善，項目風險分擔機制不夠成熟，經濟收益確定性不高，金融機構為控制風險，融資條件難與國際接軌，導致項目財務成本較高，相比國際市場，融資成本較高。此外，尚未形成發起人，也就是建設方、運營方、融資方，包括規劃設計、咨詢在內的中介機構等風險共擔、利益共享的前期工作機制。
樓繼偉表示，對于未來PPP模式的發展，財政部將著手研究三方面的具體操作問題，包括研究明確“建設什么”的問題，盡快梳理建立PPP項目庫；研究明確“如何管理”的問題，建立健全循序漸進的PPP模式法律體系；研究明確“怎樣支持”的問題，營造良好的PPP模式運作環境。
目前，一些地方積極性很高，已經按照財政部的要求，著手開展相關工作。1月10日，浙江省省長李強在全省財政地稅工作電視電話會議上表示，今年擬推進試點PPP模式。《第一財經日報》記者從浙江省財政廳獲悉，浙江方面正在草擬具體方案。PPP模式無疑將加速浙江民間資本進入公共設施領域。
高鐵項目或成走向海外“樣本”
在推動中國企業
“走出去”方面，PPP模式也能夠發揮重要作用。樓繼偉認為，可以“試水”高鐵項目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內的運營商、設備供應商、工程承包商、資金供應商等整合起來，運用PPP模式，將這一項目做成“走出去”轉型升級的“樣板案例”。
與國內的投融資模式類似，傳統的“走出去”融資模式也面臨著轉型的問題。其中，在“融資難”方面，在傳統模式下，外方借款人一般是項目發起人，國內銀行會要求外國政府提供主權擔保，但現在這方面的障礙越來越大。
我國企業“走出去”多處于價值鏈低端，多靠項目施工賺取“辛苦錢”，很少能參與到科研、規劃、運營等價值鏈高端，業務附加值較低。
數據顯示，2012
年，國際工程承包商凈利潤率平均為5.9%，但我國幾家建筑巨頭還不到2%。由于大多數項目是“一錘子買賣”和“建完就走”，也很難在東道國產生“品牌效應”。
PPP模式或將成為化解上述難題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業共同成立SPV(特殊目的機構)，捆綁為“利益共同體”，一起負責項目管理。通過簽訂雙方長期合同，東道國政府幫助企業化解政治、法律等風險，確保互利共贏，大幅減少政策變更風險。
“通過PPP模式參與國外的項目，與在國內發揮的作用也是一樣的，對政府來說，政府的資金壓力會減少，對社會來說，項目績效和服務水平都會提高，對企業來說，可以打開此前沒能打開的空間。”賈康說。
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