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中國(guó)財(cái)政政策取向與調(diào)整建議
在對(duì)危機(jī)中發(fā)揮巨大作用的財(cái)政政策進(jìn)行反思后，我們發(fā)現(xiàn)，財(cái)政政策是一把雙刃劍，用得恰到好處，可以挽救國(guó)家于危機(jī)；用得過(guò)度，也可以讓國(guó)家陷入危機(jī)，甚至導(dǎo)致國(guó)家破產(chǎn)。如何讓財(cái)政政策全面發(fā)揮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面力量，而不是偏離預(yù)定軌道，加大公共管理的成本，甚至起反作用？應(yīng)該根據(jù)時(shí)代特征和內(nèi)在需求對(duì)公共財(cái)政的屬性和職能進(jìn)行深入思考和完善性的界定。下一階段，中國(guó)必須吸取國(guó)際上的教訓(xùn)，未雨綢繆，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)把握時(shí)機(jī)，在明確目標(biāo)的前提下，對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整。對(duì)外，全方位鞏固中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)格局中的地位，積極推動(dòng)財(cái)政外交，在國(guó)際上盡力爭(zhēng)取中國(guó)的利益；對(duì)內(nèi)，除以調(diào)整結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)外，還須抓住改革的機(jī)遇，以改革方向引領(lǐng)財(cái)政政策，從提高財(cái)政能力的角度，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。
完善公共財(cái)政屬性和職能的界定，準(zhǔn)確把握財(cái)政政策調(diào)整方向
公共財(cái)政的基本屬性是公共性，這是在所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會(huì)環(huán)境中，公共財(cái)政的共性。然而，在現(xiàn)實(shí)中，公共財(cái)政的公共性常常會(huì)被誤讀，致使公共財(cái)政往往以問(wèn)題為導(dǎo)向，被簡(jiǎn)單化為“救火隊(duì)員”，成為解決問(wèn)題的工具，而忽略了公共財(cái)政本身。公共財(cái)政也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分，本身也會(huì)遇到各種問(wèn)題，如果過(guò)度使用卻又忽視了它的健康發(fā)展，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“火”有“救火隊(duì)員”來(lái)救，而一旦“救火隊(duì)員”病了，將無(wú)人能醫(yī)。因此，必須從基礎(chǔ)性的問(wèn)題入手，在當(dāng)前的環(huán)境和發(fā)展階段中，對(duì)公共財(cái)政的性質(zhì)進(jìn)行重新定位與解讀，并以此作為制定和實(shí)施財(cái)政政策的依據(jù)和取向。
在公共性這一基本屬性的統(tǒng)領(lǐng)下，現(xiàn)階段公共財(cái)政的性質(zhì)還可以細(xì)分為包羅性、政治性、工具性、應(yīng)急性、開(kāi)放性、完整性、透明性、可持續(xù)性，并分別對(duì)財(cái)政政策具有方向性的指導(dǎo)意義。第一，公共財(cái)政具有包羅性，覆蓋范圍廣，財(cái)政政策應(yīng)該做到對(duì)公共財(cái)政可發(fā)揮作用的領(lǐng)域全覆蓋，不能有所缺失。第二，公共財(cái)政具有政治性，是履行政府職能的載體和物質(zhì)條件，財(cái)政政策應(yīng)該與國(guó)家政治方向、整體戰(zhàn)略、改革內(nèi)容保持一致。第三，公共財(cái)政具有工具性，是國(guó)家進(jìn)行公共管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段，并通過(guò)財(cái)政政策的具體工具行使財(cái)政職能，財(cái)政政策的安排要使這些工具發(fā)揮最大合力，不留短邊。第四，公共財(cái)政具有應(yīng)急性，必須迅速解決各種突發(fā)事件和危機(jī)，這需要財(cái)政政策靈活，決策機(jī)制順暢，有資金和政策上的準(zhǔn)備。第五，公共財(cái)政具有開(kāi)放性，財(cái)政政策應(yīng)立足于外交的高度，與世界各國(guó)一起提供國(guó)際性的公共產(chǎn)品，同時(shí)還要處理好國(guó)際稅收、國(guó)際貸款和援助、財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)和管理方法國(guó)際化、政策國(guó)際協(xié)調(diào)等問(wèn)題。第六，公共財(cái)政是一個(gè)體系，具有完整性，要求財(cái)政政策的各個(gè)組成部分都要完整，均衡發(fā)展，同時(shí)，不能忽略事后的績(jī)效跟蹤。第七，公共財(cái)政具有透明性，公共財(cái)政的載體是公共資源，公共資源的流向和每個(gè)環(huán)節(jié)的使用都應(yīng)該透明，這就要求財(cái)政政策決策、執(zhí)行、結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)也公開(kāi)透明，從而提高公共資源的使用效率，防止濫用和浪費(fèi)。第八，公共財(cái)政具有可持續(xù)性，一方面財(cái)政自身運(yùn)行應(yīng)具有可持續(xù)性，另一方面財(cái)政運(yùn)行的目標(biāo)應(yīng)該是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，這就要求財(cái)政政策應(yīng)及時(shí)排除風(fēng)險(xiǎn)，保證自身的可持續(xù)，同時(shí)還要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向?qū)嵤熬G色財(cái)政政策”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
調(diào)整結(jié)構(gòu)，防范和治理失衡
經(jīng)歷了此次金融危機(jī)，“全球失衡”一詞再次受到熱捧，治理失衡要依靠政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，而以財(cái)政政策治理經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，要提高針對(duì)性。
對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，將涉農(nóng)稅收納入系統(tǒng)管理，加快農(nóng)業(yè)稅收政策的制定和調(diào)整，通過(guò)稅式支出對(duì)涉農(nóng)稅收優(yōu)惠進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，提高資金效率。二是保持財(cái)政政策對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展合理的支持力度，推動(dòng)服務(wù)業(yè)資源配置優(yōu)化，包括加大公共產(chǎn)品的投入，提高服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范稅費(fèi)征收，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境生態(tài)保護(hù)。三是發(fā)揮財(cái)政政策促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用，包括推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，提高資源配置效率；加大教育投入，提供強(qiáng)有力的智力支持；以稅收調(diào)節(jié)加大高污染、高消耗產(chǎn)品和企業(yè)的成本，例如資源稅、燃油稅等。
對(duì)于供求結(jié)構(gòu)失衡，我們認(rèn)為，目前我國(guó)供求結(jié)構(gòu)失衡的主要表現(xiàn)是消費(fèi)需求不足與部分投資需求過(guò)剩并存，外部需求擠壓內(nèi)部需求。財(cái)政政策作為需求管理最有效的宏觀調(diào)控手段，應(yīng)在消費(fèi)與投資、內(nèi)需與外需之間實(shí)現(xiàn)平衡。一是大力刺激消費(fèi)需求，支持收入分配制度改革和基本公共服務(wù)均等化，加大均等化轉(zhuǎn)移支付撥款，實(shí)施財(cái)政能力取向的收入政策、均等化取向的支出政策、績(jī)效取向的預(yù)算政策、公平效率兼顧的國(guó)債政策。二是以財(cái)政政策影響投資結(jié)構(gòu)，支持基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資，抑制房地產(chǎn)領(lǐng)域的投資，帶動(dòng)并引導(dǎo)民間投資。三是調(diào)節(jié)外資產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變；繼續(xù)調(diào)整出口退稅政策，進(jìn)一步加大對(duì)資源性和高污染、高能耗產(chǎn)品出口的抑制。
以歐債為戒，控制債務(wù)和赤字
財(cái)政政策一方面要治理經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡，另一方面也要治理自身的結(jié)構(gòu)失衡。財(cái)政結(jié)構(gòu)失衡主要指財(cái)政收入與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不平衡，主要表現(xiàn)為較高的預(yù)算赤字和公共債務(wù)。目前，歐洲債務(wù)危機(jī)加大了世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜性，對(duì)相關(guān)國(guó)家的破壞性影響巨大，我國(guó)必須引以為戒，嚴(yán)格控制債務(wù)和赤字。2009年中國(guó)累計(jì)國(guó)債余額占GDP比重20%左右，距離60%的國(guó)際警戒線還有一定距離。但是，地方政府的隱性債務(wù)并沒(méi)有被計(jì)算進(jìn)去，而這部分債務(wù)規(guī)模卻大得令人咂舌。為此，第一，我國(guó)必須調(diào)整預(yù)算政策，在保證積極財(cái)政政策連續(xù)性的前提下，降低赤字規(guī)模。第二，清查地方債務(wù)，規(guī)范地方政府借債制度，增強(qiáng)債務(wù)透明度，進(jìn)一步將地方政府債務(wù)公開(kāi)化和顯性化。第三，繼續(xù)推進(jìn)省以下分稅制改革，健全地方稅體系和主體稅種，保障地方政府有穩(wěn)定的收入來(lái)源，減少直至放棄以融資平臺(tái)的方式融資。
把握時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)財(cái)政外交
目前，中國(guó)經(jīng)受住全球金融危機(jī)的考驗(yàn)且表現(xiàn)出色，憑借充足的資金、良好的信譽(yù)、強(qiáng)勁的國(guó)際合作力，在世界經(jīng)濟(jì)格局中的地位與日俱增。世界越來(lái)越離不開(kāi)中國(guó)，中國(guó)應(yīng)該把握時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)財(cái)政外交。第一，向發(fā)展中國(guó)家提供貸款、援助和投資，在國(guó)際事務(wù)中爭(zhēng)取他們的支持。第二，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)金交流與合作，借助國(guó)際力量解決中國(guó)的困難和問(wèn)題。第三，積極探索與其他國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的思路和方案，進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化，營(yíng)造有利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。第四，通過(guò)財(cái)政外交在國(guó)際社會(huì)獲得更大的話語(yǔ)權(quán)，加大中國(guó)在制定國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則中的分量，積極推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的建立。第五，通過(guò)財(cái)政外交宣傳中國(guó)，使世界了解中國(guó)，為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作打造更為寬松的環(huán)境，這方面還需要引起足夠的重視，加大財(cái)政投入。
提高財(cái)政能力，為各項(xiàng)改革提供有力支撐
中國(guó)的改革和開(kāi)放并舉，財(cái)政政策也應(yīng)既促開(kāi)放也促改革。改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，改革需要資金和政策，這就為財(cái)政政策發(fā)揮作用提供了空間。第一，支持收入分配制度改革，推動(dòng)個(gè)人所得稅綜合計(jì)征，提高城鄉(xiāng)居民收入，尤其是農(nóng)民和困難群體的收入，落實(shí)最低工資制度。第二，支持社會(huì)保障制度改革，尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方面的改革。第三，支持義務(wù)教育改革，落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的資金支持。第四，支持金融體制改革、投資與消費(fèi)領(lǐng)域的改革以及財(cái)政領(lǐng)域自身的改革，如稅制改革、財(cái)政體制和預(yù)算管理制度改革等等。
總之，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)方面有出色的表現(xiàn)，宏觀經(jīng)濟(jì)政策在發(fā)揮內(nèi)動(dòng)力的同時(shí)，也體現(xiàn)了政府在推動(dòng)地區(qū)乃至全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面的努力。盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)上行的壓力依然較大，負(fù)面的影響因素仍然不少，但下一階段仍應(yīng)立足本國(guó)，放眼全球，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策國(guó)際協(xié)調(diào)中可以且應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，因?yàn)樵诎l(fā)揮政策正的外溢效應(yīng)的同時(shí)，也會(huì)為本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展去除瓶頸。
閆坤 中國(guó)社科院研究員、博士生導(dǎo)師
于樹(shù)一中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所助理研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士
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世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)