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　　在四級財政支持的惠農工程中做手腳，挪用救災、防汛、扶貧等專項資金，用于個人或部門消費，致使國家和群眾利益遭受損害……近段時間，中央及許多地方設置了多類別的民生保障項目，但“碩鼠”卻隱匿其中。

　　近日，一批民生保障領域職務犯罪案件在遼寧省幾家法院接連宣判，多名侵犯民生保障資金的基層干部被判刑，引發關注。《經濟參考報》記者追蹤調查發現，當前侵犯民生保障資金的違法犯罪案件在部分地區多發，且具有偽裝性、合謀性等特征，大多直接損害群眾切身利益。在此背景下，完善制度設計、查堵漏洞，從源頭防范民生項目成為“唐僧肉”已顯緊迫。

趙乃育　繪

　　書記鄉長落馬　折射基層侵占民生資金亂象

　　一些涉民生保障項目，因專項資金的透明度較高，在具體實施中情況良好，但也有部分專項資金由于知情面窄、操作不透明等因素，成為腐敗分子的“唐僧肉”。

　　錦州市中級人民法院終審宣判一起職務犯罪案件，一個鄉的黨委書記、鄉長同獲刑。該案揭開了民生保障領域職務犯罪案件，尤其是窩案串案多發的嚴峻現實。

　　辦案法官介紹，當事人李玉忱和趙國昌案發前分別擔任黑山縣英城子鄉黨委書記、鄉長職務，其多筆犯罪事實與民生項目有關。2015年，縣農發局撥付抗旱救災專項資金10萬元，李玉忱、趙國昌指使他人以虛開發票、編造合同方式套出，挪作他用；縣財政局撥付危房改造專項資金17.5萬元，用于26戶貧困戶的危房改造，二人也將該筆資金套取挪用。二人還有直接貪污民生資金的行為。法院以貪污罪、濫用職權罪、挪用特定款物罪，數罪并罰，判處李玉忱有期徒刑7年，并處罰金20萬元，以相同罪名判處趙國昌有期徒刑4年，并處罰金20萬元。

　　“他們的挪用行為致使旱情無法及時緩解，危房得不到及時修繕，扶貧款項不能發放到位，嚴重干擾了國家相關政策的實施，造成惡劣的社會影響。”主審法官說。

　　此前，遼陽市宏偉區法院也宣判過類似窩案。遼陽縣財政局原副局長郝景新在一個四級財政共同出資的惠農環境示范工程中，利用采購設備的機會套取專項資金，構成受賄、濫用職權等罪，被判處有期徒刑13年6個月。同案的遼陽縣政府采購中心原副主任、隆昌鎮原黨委書記、鎮長，以及多名中標企業負責人等一并被定罪。

　　錦州中院還宣判了劉寶軍貪污、受賄、挪用特定款物案件。劉寶軍擔任綏中縣高嶺鎮黨委書記期間，于2011年至2013年先后三次將上級部門撥付的農業救災款、防汛專項資金挪作他用，共挪用43.6萬元。此外，其還有多筆貪污、受賄的犯罪事實。法院以挪用特定款物罪、貪污罪、受賄罪，數罪并罰，終審判處劉寶軍有期徒刑5年6個月，并處罰金40萬元。

　　《經濟參考報》記者采訪了解到，一部分民生保障資金、特定款物被侵吞或挪用后，被相關干部用于個人消費或支出。比如丹東中院審理的張勝利一案，張勝利在擔任鳳城市雞冠山鎮鎮長期間，遼寧省、丹東市、鳳城市財政部門向該鎮撥付農村環境運行維護費、農村環境整治等專項資金161萬元，其授意他人通過虛報工程項目的方式套取65萬元，用于報銷手機費、電話費，造成國家專項資金的損失。他因犯濫用職權等三宗罪，被判處有期徒刑10年，并處罰金60萬元。

　　長期從事反腐敗研究的遼寧社科院研究員侯小豐表示，一些涉民生保障項目，因專項資金的透明度較高，在具體實施中情況良好，但也有部分專項資金由于知情面窄、操作不透明等因素，成為腐敗分子的“唐僧肉”。窩案串案多發表明，治理這一現象需要社會綜合治理，從源頭尋找破解之道。

　　科員、司機成“幫兇”　偽裝性合謀性特征凸顯

　　一些地方民生保障領域不斷發生的吞挪資金等亂象，已引起高層的重視。2019年，遼寧省紀委監委在全省鄉鎮街道集中開展涉農資金、涉農項目和城市民生資金、民生項目問題大排查大起底專項行動，行動期間，共排查發現各類問題39萬余件，其中，立案2857件，一批職務犯罪嫌疑人被移送司法機關。

　　受訪人士告訴《經濟參考報》記者，除了示范工程、專項改造，近幾年國家還推出了糧食補貼、農機補貼、病害豬無害化處理專項資金、扶貧培訓專項資金、電影下鄉專項資金等專項補貼或資金。原本為保障和改善民生的惠民政策，在執行過程中，卻被一些腐敗分子鉆了空子，專項資金和補貼被虛報冒領、侵吞挪用的現象屢見不鮮。

　　查辦上述遼陽惠農環境示范工程腐敗窩案的一位檢察官說，“四級財政支持的惠農示范工程全部在相對封閉的空間運行，缺乏有效的外部監督，因此一線參與項目承攬、資金管理、設備采購的官員權力過大。另外在專項資金申報、支付等環節，相關管理規定過于寬泛，項目申報條件、審批、撥付程序以及資金使用的監管途徑、方法、責任主體、追究機制等規定均不夠明確。”

　　當前，涉民生保障領域的職務犯罪案件愈加凸顯三大特征：

　　首先，具有依附性。此類違法犯罪行為以特定的政策為依附，套利根源來自政策的授權，既依靠于權力，更依附于政策。依附政策，鉆政策的空子，這是一些基層干部侵占民生資金的基本手段。在郝景新案件中，據郝景新供述，“有些政策有漏洞，資金使用方式也有問題，沒人監督，基本就是一兩個人說了算。”

　　其次，偽裝性強。侵犯民生保障資金犯罪行為及背后的腐敗，有較強的隱蔽性和欺騙性，用合法程序來掩蓋非法牟利的本質。表面上按程序辦事，私下的勾結或交易外人看不到。

　　“‘偽裝性’是民生保障領域職務犯罪案件最大的特征。”遼寧省委黨校教授周維強說，由于政策賦予了執行者自由處置的空間，所以民生資金的發放、使用等表面上都合法合規，在程序上和規則上不易查出瑕疵，給查辦帶來難度。

　　再有，具有合謀性。此類案件中，單獨行動的很少，沒有“合作”對象的配合較難完成。內外部人員利益相互捆綁，最后套利分配。李玉忱、趙國昌案件，二人套取資金時經常有他人配合，包括農科站站長、民政辦的科員、鄉政府的司機都成了“幫兇”。

　　辦案人員透露，侵犯民生保障資金類案件的涉案主體職級普遍較低，多數是科級及科級以下干部，主要包括“兩委”、基層部門重點崗位等人員。雖然職級不高，但這些人從事的工作與群眾生活密切相關，所涉職務犯罪直接損害群眾切身利益，較易引發社會上的不滿情緒。

　　“我不知道這是犯法”　筑“雙防線”促源頭防范刻不容緩

　　當前，改善民生的重要手段之一就是通過惠民利民政策、輔以專項保障資金來推動實施。因此，應當加強民生保障資金的監管，確保好政策、好項目不異化成個別人的牟利工具。具體來說，要打造“雙防線”，即民生保障資金的保護防線和職務犯罪的預防防線。

　　《經濟參考報》記者在調查期間發現，一個值得警惕的現象是，在民生保障領域犯罪的國家工作人員中，許多人法律觀念淡薄，尤其是挪用特定款物、濫用職權、玩忽職守的當事人，有的甚至不知道自己的行為是犯罪。李玉忱在身陷囹圄后，向記者坦承，“以為把扶貧、危房改造資金挪用一下不是多大事，沒想到犯了法，教訓太大了！”

　　周維強、侯小豐認為，從各地查辦的案件看，民生保障資金在使用中，往往存在賬目管理不規范問題。有的專項資金沒有實行單獨核算，很多專項資金由項目主管部門管理，因業務量大、資金分散、多頭管理，再加上隊伍素質參差不齊，尚無法實施有效監督。

　　受訪的紀檢、巡視、檢法等辦案人員表示，為了防止涉民生保障領域職務犯罪蔓延勢頭，應打造實現源頭治理的制度體系。當務之急是，統一民生保障資金管理平臺，將有關部門數據導入信息平臺，并確立核查機制，同時建立信息共享制度。

　　另外，加大對專項資金使用狀況的監督力度。除了必要的審計監督，以及財政、紀檢監察監督，來自社會的監督也是重要一環，包括暢通群眾舉報渠道。“如有必要，人大機關可以要求政府職能部門定期提交專項報告，接受審查和監督，強化責任追究。”周維強說。

　　遼寧大學哲學與公共管理學院教授王雅等專家建議，為遏制民生保障領域頻出“碩鼠”大要案、確保公平正義，可以嘗試在一些民生保障項目中引入第三方機制，讓具有代表性的公民或社會中介組織參與進來。為此，有必要建立定期抽查等制度，對專項資金的管理定期隨機抽查、審計，同時建立回訪制度，了解公職人員是否以權謀私，了解項目的推進程度及實施效果，避免民生項目淪為民怨項目。