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深圳陸域面積只有不到2000平方公里，在四大一線城市中只相當于廣州的1/4，不到上海的1/3、北京的1/8。與此同時，深圳約一半土地處于生態控制線內，近十年來人口增長超過700萬，城市可用于各類建設的增量用地稀缺。
深受土地瓶頸制約的深圳，想方設法拓展產業發展用地，提高土地利用效率。深汕特別合作區因合作而生，因“特殊”而興。作為全國首個由“飛出地”全面主導的特別合作區，深汕特別合作區大力弘揚特區精神，發揮體制機制優勢，堅持融灣融深一體化發展，以“打造產業轉移承載地、新引進重大產業項目目的地和粵東區域高質量發展孵化器”為目標，正在進行著一場“特區帶老區”“先富帶后富”城鄉區域協調發展的探索實踐。深汕的創新，不但有效紓解了深圳的發展空間難題，自身也跨越式躍升為深圳都市圈新的戰略增長極，為全國“飛地經濟”提供了新的改革經驗。
深汕特別合作區比亞迪汽車工業園新車下線。
迷你版小深圳
在距離深圳市坪山區60公里之外，有這樣一個地方，與深圳沒有地域連接，在城市規劃、營商環境、基礎設施和公共服務等方面，與深圳基本上實現了“同城同質同效”，儼然一個迷你版的小深圳。這里，就是深圳10區之外一個“特別”的存在：深汕特別合作區。
深汕特別合作區位于粵港澳大灣區最東部，下轄鵝埠、小漠、赤石、鲘門四鎮，陸域面積460.41平方公里，相當于深圳主城區面積的1/4；海岸線長69.8公里，擁有深水良港小漠國際物流港；北有蓮花山的俊秀，南有深汕灣的壯闊，蜿蜒的赤石河穿境入海，坐擁山、水、林、田、湖、草、濕地、溫泉等全要素旅游資源。
驅車行駛在深汕的山嶺間，寬敞嶄新的通港大道連接起新能源汽車零部件生產、整車制造、整車出口等鏈條環節。沖壓、焊接、涂裝、總裝……走進深汕比亞迪汽車工業園二期廠房，機械臂一刻不停忙碌有序，一道道工序流轉，一輛輛新能源汽車駛下產線，隨處可見現代智造業的大工業化場景。小漠國際物流港區，數千輛新能源汽車整齊集結等待出海。新能源汽車產業集群的藍圖，在深汕已然初顯。截至目前，小漠國際物流港汽車滾裝出口量已超3.5萬輛，增長勢頭十分強勁。
深汕特別合作區黨工委書記王延奎告訴記者，比亞迪整車生產基地的這一片廠房，兩年前還是荒山和小村落，整個項目從開工到試運行只花費了379天。近年來，深汕全力攻堅土地整備，以連片平方公里級的優質產業用地承載重大項目，累計收儲土地39.4平方公里，完成土地供應12.2平方公里，成為深圳發展大工業的有力支撐。
深圳是我國“工業第一城”，也是國內新能源汽車年產量排名第一的城市。錨定新能源汽車這一支柱產業重點突破，近年來，深汕特別合作區以新型工業化鑄就新質生產力，著力打造以新能源汽車產業為主，以新型儲能、新材料、智能制造機器人產業為輔的現代化產業體系，引進落地比亞迪和超20家新能源汽車產業鏈企業，跑出了“世界級汽車制造城”的深汕“加速度”。
漫步深汕的青山綠水間，建筑群拔節而生，產業園相繼落地。放眼可見上百個工地塔吊林立，建設者們熱火朝天你追我趕，村民小區錯落有序，深圳最大的高中園——深圳中學高中園今年9月投用。王延奎認為，產業的快速發展，離不開基礎設施、公共服務、生態環境等的配套完善和產城融合的相輔相成。
以車聚產、以產興城、以城帶鄉、以工哺農、產城鄉融合。深汕特別合作區全面推動經濟社會和資源環境協調發展：建立了與深圳主城區深度融合的產業、資本、技術、人才、信用等市場機制；深汕樞紐設計及概算獲批復，與深圳30分鐘、廣州40分鐘生活圈指日可待；導入深圳優質教育、醫療、住房保障等資源，讓深汕居民在家門口就能享受到與深圳同質的基本公共服務；當地首家三級醫院——北京大學深汕醫院預計2025年底建成投用；規劃建設保障房項目17個，目前已建成9個項目，“雙六十”住房保障體系加快構建。
深汕特別合作區不僅有都市的繁華，還有幽靜的田園風光。深汕奮力打造區域合作發展示范區、自主創新拓展區、大灣區輻射節點區，增強對粵東地區的輻射帶動作用。玉海灣沙灘綿延，游客或踏浪趕海，或騎馬漫步，海岸休閑區讓人流連忘返。鷺月島上格外寧靜，昔日的砂石場化身為網紅露營地，文旅活力初見端倪。
深汕特別合作區“五光十色”都市鄉村示范帶新建成鷺月島等36個節點，完成了美麗圩鎮區域建設任務，實現了行政村公交線路全覆蓋。大安村入選“全國紅色美麗村莊”建設試點，紅羅畬族村、百安村入選全國鄉村治理示范村。新建成10個現代農業高質量發展項目，新簽約6個村企合作產業項目。隨著留用地項目投入使用，當地還誕生了首個村集體收入千萬元村；小漠鎮云新村委新田坑、大云坡等村民小組集體收入每年可增收近600萬元。
探索飛地經濟高質量發展的“深汕模式”
記者了解到，自2018年以來，深汕特別合作區地區生產總值年均增長26%，固定資產投資年均增長40%，呈現出加快發展、提級發展、跨越發展的態勢。作為深圳市打造“新一代世界一流汽車城”的重要支點，深汕汽車制造業更是加速迭代發展。
深汕特別合作區所轄四鎮，是著名的海陸豐革命老區，這里誕生了我國第一個蘇維埃政權，也是黨領導的大規模農民運動的重要發源地。短短幾年時間，深汕就從革命老區快速成長為新型工業化的高端制造基地，實現了跨越式發展，記者實地調研一探究竟。
深汕特別合作區街景。（資料照片）
深汕特別合作區小漠港，新能源汽車排隊等候裝船出海。
深汕特別合作區風景如畫。
王延奎告訴記者，深圳通過探索有為政府和有效市場結合推動“飛地經濟”發展，創造性地實踐了“特別+合作”的區域協調發展機制、“田園+都市”的城鄉融合發展路徑、“特區+老區”的基層治理效能經驗，初步形成了“飛地經濟”高質量發展的深汕模式。
首先，深圳把深汕特別合作區納入全市通盤規劃。不同于過往“飛地經濟”簡單梯度產業轉移的方式，深圳市完全把深汕作為深圳的一個功能區進行一體化規劃設計和產業布局，深汕全面參與到深圳特區的產業體系中，在產業鏈條上布局的都是戰略性新興產業，打造的是新質生產力迭代升級的高地。
在這一明確定位和規劃下，深汕特別合作區加快建設與深圳主城區深度融合的產業、資本、技術、人才、信用等政策體系和市場機制，推動深圳治理體系和治理能力在深汕延伸，按照深圳經濟功能區推進建設，打造與深圳“同城同質同效”的營商環境，賦能深汕高質量發展；積極適用深圳人才政策，留住優秀人才，共享城市發展紅利；逐步適用深圳公共服務政策，加快提升后發地區的公共服務水平，顯著增強企業、社會和老百姓的信心。
錨定這一中心后，深汕特別合作區圍繞高質量發展的首要任務和構建新發展格局的戰略任務，堅持制造業當家，積極拓展土地空間，落實大產業、大平臺、大項目、大企業、大環境“五大提升行動”，加快形成符合高質量發展要求的現代化產業體系。通過不斷調焦聚焦，深汕布局大項目做實大產業、以大產業帶動大發展，“一主三輔”產業發展布局初步形成。截至目前，深汕已引進產業項目計劃投資額近千億元，全部達產后預計年產值超3000億元。
根據規劃，到2025年，深汕特別合作區將初步建成具有廣泛影響力的世界級新能源汽車制造城，搭建起高端整車制造創新中心、零部件綠色制造中心、前沿技術應用示范中心和國際汽車貿易樞紐中心。圍繞鏈主企業比亞迪，深汕構建了電動化-電池-儲能-新材料-智能裝備全產業鏈的“智能制造汽車城+出口基地”現代化產業體系，力勁科技、東風李爾、京西重工、佛吉亞等重點頭部企業先后落戶深汕，商事主體數量快速增長，累計注冊超萬家。
深汕特別合作區還在規劃建設上突出以產興城、產城一體的發展導向，集中資源力量規劃建設深汕智造城和深汕灣機器人集聚區，通過產業項目的持續導入、城市功能的不斷提升，吸引人才、技術、資本等要素向深汕聚集，產城鄉融合發展的體系加快完善，現代化產業新城初具規模，“飛地經濟”呈現出熱氣騰騰的發展態勢。
自2017年深汕特別合作區體制機制調整運行以來，深圳探索生態優先、城鄉融合、民生投入一體化設計的“飛地經濟”新模式，避免走彎路，實現了高質量發展。截至2023年底，深圳直接投資或通過資金支持引進百億級產業項目3個、基礎設施項目48個、重大民生項目13個，有力地支撐了深汕經濟持續快速增長。
以法治力量護航“飛地”起飛
飛地經濟是指兩個行政區突破體制機制限制，采取跨區域行政管理和經濟開發，最終實現兩地資源互補、互利共贏的合作發展模式。進入新世紀，作為一種新興空間重構策略，各地都對飛地經濟展開了不同形式的有益探索。數據顯示，截至2022年，我國擁有各類產業園區2萬多個，其中飛地型經濟園區就達1200個，有效地推動了區域經濟一體化發展，促進了區域協調發展。
發展飛地經濟有利于破解土地、人力等條件制約，更好地調配資源，實現“飛出地”和“飛入地”均衡發展，互利共贏。但在實際操作層面，關于飛地管理權力和責任劃分，“飛出地”和“飛入地”政府之間、企業運營之間都面臨著稅收、GDP統計、政績考核等復雜問題。如果這些問題不能妥善解決，勢必會影響飛地經濟的發展。
創立深汕特別合作區是廣東省貫徹落實國家區域協調發展戰略、城鄉區域協調發展的政策探索。深汕特別合作區所在的汕尾市經濟總量常年在廣東排名墊后，為了解決區域發展不平衡問題，自2008年起，廣東省就開始了探索深圳經濟特區與汕尾革命老區合作產業園的歷程。深汕飛地模式也經歷了從汕尾主導的產業轉移園區到深圳、汕尾合作共管再到深圳全面主導的經濟功能區三個發展階段。
為了防止出現“水土不服”問題，2018年12月，深圳市深汕特別合作區黨工委、管委會揭牌，開始了由深圳全面主導合作區經濟社會事務、按照經濟功能區架構推進建設的新階段。2019年8月，中共中央、國務院發布了《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，明確要求深圳“創新完善、探索推廣深汕特別合作區管理體制機制”。
深汕特別合作區黨工委副書記、管委會主任吳曲波告訴記者，廣東省授權深圳市全面主導深汕經濟社會事務，由區黨工委、管委會全面承擔主體責任，地區生產總值在深圳納統，較好地解決了深汕發展動力不足問題，為做大做強飛地經濟夯實了制度基礎。
在操作層面，“飛出地”深圳既承擔責權，又負責投入，全面主導深汕工作，解決了深汕經濟管理和社會事務、管人和管事相分離的難題。深汕特別合作區黨工委、管委會作為深圳市委、市政府派出機構，始終堅持和加強黨的全面領導，實行合署辦公，按扁平化模式，創新“大部制”機構，精簡設置區直機關和法院、檢察院、公安分局等駐區機關，探索構筑起“飛出地”主導管理、責權利統一的飛地經濟高效發展管理體制機制。
2023年11月正式施行的《廣東省深汕特別合作區條例》，作為我國首部規范由“飛出地”全面主導區域協調發展的地方性法規，進一步明確了深汕特別合作區的發展定位，解決了法律主體不明確、授權不充分、實施不到位等問題，以立法形式為飛地經濟高質量發展提供了法律保障，從根本上解決了深汕長遠發展所面臨的障礙，以法治力量護航“飛地”起飛，為“飛地經濟”快速發展提供了強大驅動器。
廣東外語外貿大學區域一體化法治研究中心主任、廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地主任朱最新教授認為，“條例”面對城鄉區域發展不協調這一最大短板，在立法原則、合作體制、發展規劃、產業發展、城鄉建設、社會治理、發展保障等方面都做出了一系列制度安排，不僅實現了深汕特別合作區組織體制的法規化，更重要的是為區域協調發展先行示范提供了有力的法治保障。
事實上，推動區域協調發展，關鍵在“協調”，根本在“發展”。深汕特別合作區的快速崛起，帶動了汕尾市加快深汕合作拓展區的規劃建設，雙方積極探索聯合招商機制，重點培育新能源汽車配套產業；增強了與惠東縣吉隆鎮千畝產業園的產業協同，為重大制造業項目提供了1328畝“凈地”，打開了與周邊地區通力協作發展的新格局。可以說，在深圳的全面主導下，深汕特別合作區在促進城鄉區域協調發展和新型城鎮化、新型工業化上做出了積極探索且成效顯著，也為我國探索飛地經濟新模式提供了先行示范樣本。
（本版圖片均由深汕特別合作區融媒體中心提供）
