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作為農村金融改革的一項重要創新，農村土地相關產權抵押融資即將迎來頂層設計。據《經濟參考報》記者了解，由央行牽頭起草的農村承包土地經營權、農民住房財產權等兩權抵押貸款試點指導方案目前已經上報中央全面深化改革領導小組，有望近期出臺。在自主自愿風險可控的前提下，方案對于試點沒有數量限制，各地以縣為單位提出申請向央行備案，鼓勵產糧大縣優先申報。今后在試點地區，針對農地抵押的部分現行法律限制將被突破。
近年來，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動兩權抵押貸款業務，涉及機構包括農業銀行、中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。據不完全統計，目前全國已有超過20個省份的相關地區正在開展試點。但是這些地區或多或少因為法律、政策的現實阻礙而面臨重重困難，《物權法》、《擔保法》等明確規定農村集體土地的使用權不得用于抵押擔保，這也讓金融機構頗有顧忌。
一位了解農村金融業務的地方銀監局人士對《經濟參考報》記者說，由于法律障礙沒有突破，實際上農地和宅基地等在市場上不能實現完全自由地流通，因此風險通道實際上沒有打開，銀行對發放土地經營權抵押貸款積極性不是很高。“大部分銀行放貸都是通過和擔保公司合作，但除非是政策性的擔保公司，否則一般的擔保公司也是不愿意介入的。”他坦言。除此之外，在農村，很多土地的流轉并非通過正規流轉平臺，而是私下流轉，這中間經常會發生“扯皮”的事，因此也會影響貸款發放，挫傷銀行的積極性。
另一方面，全國范圍內農地流轉率每年呈上升趨勢，目前已有接近三成土地在流轉，新型經營主體如家庭農場、經營大戶、農民專業合作社大量涌現，農村的金融需求不斷攀升。對此，央行去年數次派人赴多地，就如何落實兩權抵押改革試點，解決涉及法律問題和其他配套措施問題展開調研。
專家分析稱，此次指導方案最大的意義在于明確了試點地區可以暫時突破法律限制，具體到是哪些法律條文可以突破，之后將會下發進一步的文件進行詳解。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前在接受《經濟參考報》記者采訪時就表示，這種模式的典型案例就是上海自貿區，靠立法機關在一定期限內在一定范圍進行授權，同意在特定地區不實行部分法律的部分條款。如果試點效果好就是未來修法的重要依據，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。
記者了解到，此次上報深改組的試點方案提出，債務到期后，借款人如不履行還款，金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利的前提下，可依法采取多種方式進行處置。而這也是一直以來業內人士討論的焦點：當出現壞賬時，該如何更好地保證金融機構和農民雙方的應有權利。
“在實際操作中，現在用于抵押的更多是一種用益物權，根據土地一年能產出多少糧食、有多少價值來抵押，所以水田和旱地的抵押價值是不同的。”有監管層人士告訴記者，無論是承包地的經營權，還是宅基地的財產權，都只是細分產權，而不是一個完整的可用于抵押的產權，這才是現在處置不良資產時面臨的最大挑戰。
“這會帶來很多麻煩，經營權是可以流轉的，如果流轉過后的經營權再用于抵押，當出現承租人還不起銀行錢然后跑路時，就會出現原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。”他說，因為不是完整產權，銀行對于抵押物的處置權也是有限制的，處置的收益也是要再一步進行分配的。例如一塊農地只能是農用，在符合規劃和用途管制的前提下才能流轉，絕對不能把農地轉為非農用途，處置后，流轉費用還得照付給擁有承包權的農民。而未來隨著大規模抵押的出現，第三方處置機構可能會介入，事情只會更加復雜，有很多潛在風險。
據記者了解，目前，這項業務的開展大多需要政府的介入，有些地方嘗試政府出面設立風險補償金機制，一旦出現風險，按照條件，由政府、銀行和擔保公司三方共同分擔。例如在四川，省農工委要求健全政府性農業融資擔保機制，鼓勵民間涉農融資擔保公司為農村產權抵押融資開展擔保服務。而作為配套的風險補償政策，地方政府被要求出資70%建立農村產權抵押融資風險補償資金，省財政根據地方政府實際分擔補償情況給予適當補償。
另外，一般情況下，如果承租人因經營狀況無法改善，長期難以償還貸款，金融機構會將土地經營權在當地農村產權交易中心進行轉讓，用通過轉讓得到的租金來償還貸款。試點指導方案也特別提出，建立完善多級聯網的土地產權交易平臺，為兩權抵押提供專業化服務。
