隨著近期地方債發行數據的出爐，去年全年地方債發行全景得以呈現：2016年全年，我國地方債發行規模60458.4億元，為2015年發行額的1.6倍。其中，置換債占比超八成。至此，地方存量債尚余6.3萬億元有待完成置換。展望2017年，業內預計，全年發債規模或在6萬億元，置換債將達約4.8萬億元，不過，城投債將遭遇置換難題。
據統計，2016年，在總量超6萬億元規模的地方債中，新增債券1.17萬億元，置換債4.87萬億元，與2015年結構類似，置換債占比都在八成左右。
“這兩年置換債券成為地方債券的主要部分，既是落實修訂后《預算法》對地方政府舉債方式僅限債券的要求，促進了地方債的合法性和規范性；也一定程度上體現出地方政府將高利、短期債務置換為低利、長期債務的需求，有效降低了地方債的風險。”中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室湯林閩博士對《經濟參考報》記者表示。
從發行類別來看，2016年全年發行一般債券33.53萬億元，占發行總額的58.5%。“2016年，一般債券發行比例迅速提升，說明地方政府逐步擴大發行用財政收入償還方式的地方債，實際上反映了地方政府在不同的財政來源之間的權衡。”中誠信國際報告指出。此外，從區域來看，江蘇、山東、浙江、廣東和湖南發債規模在31個發行地方債的省（市、自治區）中位列前五。
湯林閩告訴記者，從地方債置換工作的完成期限看，根據2015年底《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》中提出的要求，即“地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換”，地方債存量中的非債券形式債務的置換工作，應在2018年前后完成。
從需置換的地方債存量看，按照《全國人大常委會關于批準<國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案>的決議》，2014年末，全國地方政府債務（即審計口徑中政府負有償還責任的債務）余額15.4萬億元，其中需要置換的地方債存量約為14.2萬億元。
由此，2015年發行了置換債余額3.2萬億元，再加上2016年發行的4.87萬億元置換債，合計已經發行約8.08萬億元的置換債，56.3%的債務存量已經發生了置換，地方存量債尚余約6.3萬億元需要置換。
“按照三年置換期，2017年是債務置換的關鍵一年，如果置換速度按照2016年的水平5萬億左右，那剩余的置換任務大部分將在2017年完成，地方政府債務置換將提前完成。”中誠信國際報告指出，根據當前的赤字率水平以及2017繼續實施積極的財政政策的背景，預計2017年新增地方債為1萬億左右，加上債務置換的額度，全年地方債發行規模為6萬億左右。
中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚對《經濟參考報》記者表示，2017年置換債的難點不在于規模大小，而在于投資人是否愿意將手持的債務置換為地方政府債券，尤其是城投債的持有人可能覺得債券未到期且收益率高，因而置換意愿低。
“未來一段時間內，地方債與城投債會繼續維持同步發展格局。”中誠信研究院分析師楊小靜也預計，由于債務置換進度受政策影響非常大，2017年城投債債務置換的實際案例不會多。而隨著地方政府債務置換將在2017年加速推進、2018年完全結束，加上城投債真正的到期高峰會在2019年至2021年，因此，城投債風險或在2018年以后逐步暴露。
不過，湯林閩指出，從債券市場接受度來看，經過多年培育和發展，地方政府債券市場已比較成熟。2016年，債券市場對地方債的接受度良好，置換的壓力不大，進行得較為順利。那么，2017年與2016年相比，只要基本條件不發生重大變化，這種接受度就不會有很大起伏。即使6萬億元置換規模可能會對債券市場的資金造成一定沖擊，也不會給置換工作帶來大的影響。
2016年底的全國財政工作會議明確指出，“加強地方政府性債務管理，確保財政可持續。強化地方政府債務限額管理、預算管理。妥善處理存量政府債務，加大發行地方政府債券置換存量債務工作力度。加強對地方落實債務管理制度情況的監督。加大查處違法違規舉債融資行為和問責力度。深入推進融資平臺公司市場化轉型，加強地方債務風險評估和預警。”
就風險而言，湯林閩表示，目前來說，整體風險并不大，但必須警惕局部風險。此外，需注意或有債務可能轉化為地方政府直接債務的風險，畢竟或有債務的規模龐大，即使部分轉化，也可能對地方政府造成較大沖擊。
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