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　　截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會治理的形式化問題。

　　國企董事會治理中存在的問題直接關(guān)系著國企董事會治理的效率和水平。

　　董事會治理必須實現(xiàn)形式上和實質(zhì)上的高度統(tǒng)一，才能有效發(fā)揮作用。

　　2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出要“切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、‘一把手’說了算的問題”。時至今日，董事會形同虛設(shè)的問題仍然存在，需要在實踐中進一步規(guī)范化。

　　董事會治理水平

　　從總體看，國企董事會治理還處于偏低水平。以上市公司為例，我們以國際通行的董事會治理規(guī)范，同時考慮中國立法和執(zhí)法狀況，從董事會結(jié)構(gòu)、獨立董事獨立性、董事會行為以及董事激勵與約束四個維度，利用38個指標(biāo)對中國上市公司董事會治理水平進行了評估，計算了中國上市公司董事會治理指數(shù)，評估發(fā)現(xiàn)，國企董事會治理指數(shù)近些年都徘徊在50分左右。其中，2012-2015年，國有控股公司董事會治理指數(shù)呈下降趨勢，2015-2017年，則逐漸上升，但升幅不大。而且，2015年以來，國有控股公司董事會治理指數(shù)都小于非國有控股公司。

　　從董事會治理四個維度（分項指數(shù)）看，除了獨立董事獨立性分項指數(shù)較高，接近60分以外，其他三個分項指數(shù)都略高于50分或在50分以下，尤其是董事會結(jié)構(gòu)分項指數(shù)，更是低至40分左右。近三年，除了董事會結(jié)構(gòu)分項指數(shù)外，其他三個分項指數(shù)，國有控股公司基本上都低于非國有控股公司。

　　可以看到，國企董事會治理水平還亟須進一步提高。

　　董事會職責(zé)

　　對董事會職責(zé)的經(jīng)典界定是代表全體股東和整個公司負(fù)責(zé)對公司的戰(zhàn)略指導(dǎo)和對經(jīng)理層進行有效監(jiān)督。但在我國企業(yè)中，董事會不僅具有戰(zhàn)略決策和指導(dǎo)職責(zé)，而且還包括日常經(jīng)營職責(zé)，而董事會對經(jīng)理層的監(jiān)督職責(zé)則被監(jiān)事會替代了。這是因為，董事會中的大部分成員都是執(zhí)行董事，包括董事長在內(nèi)的執(zhí)行董事本身就是經(jīng)理層，經(jīng)理層不可能自己監(jiān)督自己。

　　即使是董事會的戰(zhàn)略決策職責(zé)，也在很大程度上得不到落實。主要原因在于國企本身的法人地位不獨立。盡管從公司法角度，國企是獨立法人，但卻往往受制于政府或大股東意志，這在非上市的國有獨資公司和國有控股公司中非常明顯，非國有股東經(jīng)常不得不接受來自政府或大股東的意志。董事們往往不是立足于公司自身的發(fā)展，而主要是為了他們代表的股東，而股東的利益和公司的利益并非總是一致的，導(dǎo)致決策效率較低，經(jīng)常貽誤市場機會。為此，許多國企希望借助職業(yè)經(jīng)理人來解決法人地位不獨立問題，但由于與既有的國企負(fù)責(zé)人任命或派出制度不一致，以及經(jīng)理人市場尚未建立，而使這一愿望還難以實現(xiàn)。

　　目前看來，中國國企董事會治理最迫切需要解決五個問題：董事會作為投資者的代理人如何做到對投資者盡職盡責(zé)；董事會作為戰(zhàn)略決策者如何做到戰(zhàn)略決策的科學(xué)性；董事會作為監(jiān)督者如何做到監(jiān)督到位而不會被經(jīng)理層（被監(jiān)督者）所干擾；董事會作為利益主體如何做到既有動力又不被利益所“俘虜”；董事會作為責(zé)任主體如何對自己的決策和監(jiān)督錯誤、失誤獨立承擔(dān)責(zé)任。這些問題直接關(guān)系著國企董事會治理的效率和水平，尤其是激勵和約束的力度要足以使董事個人能夠自我約束。

　　董事會構(gòu)成

　　國企董事會規(guī)模平均在11人左右。董事會成員包括三類人員：內(nèi)部執(zhí)行董事、外部非獨立董事和外部獨立董事。內(nèi)部執(zhí)行董事通常由董事長、總經(jīng)理、部分副總經(jīng)理、總會計師（或財務(wù)總監(jiān)）等組成；外部非獨立董事和獨立董事一般由股東委派，不在企業(yè)任職。非上市的國有公司大都沒有獨立董事，只有上市的國有控股公司按照證監(jiān)會的要求設(shè)置獨立董事。對于上市公司，執(zhí)行董事（內(nèi)部董事）和外部董事（獨立董事和外部非獨立董事）基本上是2：1的比例，2/3的執(zhí)行董事意味著董事會中絕大部分都是經(jīng)營者。在這種情況下，董事會和經(jīng)營層的職能高度混同，很容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制。盡管董事長和總經(jīng)理等負(fù)責(zé)人都由黨的組織部門或國資委委派，但仍容易形成內(nèi)部人控制，信息的不對稱更加劇了這種內(nèi)部人控制。近幾年，由于政府的強力反腐，加之董事長和總經(jīng)理更換頻繁，內(nèi)部人控制有所緩解。

　　國有公司董事會的構(gòu)成中，執(zhí)行董事基本上是按照股權(quán)比例來安排的，外部獨立和非獨立董事也大都由國有大股東或政府負(fù)責(zé)選派。盡管小股東也有提名外部獨立和非獨立董事的權(quán)利，但由于股權(quán)比例較小，或者無法選派，或者選派的人數(shù)很少，總體上是具有國資背景的或國有大股東選派的董事在董事會中占據(jù)絕對多數(shù)，使得法律意義上的同股同權(quán)和民資話語權(quán)在董事會實際運作中難以實現(xiàn)。

　　十八屆三中全會以來，政府開始在國企中推行職工董事制度，目前中央企業(yè)和地方國企的一級企業(yè)（集團母公司）大部分都設(shè)置了職工董事。在國有控股上市公司中，職工董事還比較少見。職工董事屬于內(nèi)部執(zhí)行董事，由于該制度推行時間還不長，其作用還有待于進一步觀察。

　　董事長和總經(jīng)理的關(guān)系

　　在絕大部分公司，包括國企和民企，董事長被確定為公司的法人代表，被視作公司的“一把手”，是董事和總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)者，董事長的權(quán)力要高于總經(jīng)理。根據(jù)公司法，董事會是一個會議體，董事的權(quán)力是平等的，董事長并非一定是公司的法人代表，他（她）僅僅是董事會和股東大會的召集人，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導(dǎo)者。董事長由董事會選舉產(chǎn)生，外部董事或獨立董事也可以擔(dān)任董事長。向總經(jīng)理授權(quán)進行企業(yè)正常經(jīng)營管理工作的是董事會而不是董事長，董事會和總經(jīng)理之間是一種委托-代理的契約關(guān)系。

　　董事長成為“一把手”，就把本屬于總經(jīng)理的日常經(jīng)營職責(zé)賦予了董事長，但從法律上，對日常經(jīng)營承擔(dān)責(zé)任的卻是總經(jīng)理，從而導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任的不對稱，于是產(chǎn)生了諸多問題：以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨立性，動力受挫，潛能難以充分發(fā)揮；總經(jīng)理成為“二把手”，非獨立性使得總經(jīng)理想方設(shè)法要成為董事長，矛盾由此產(chǎn)生；日常決策失誤責(zé)任由總經(jīng)理承擔(dān)，但決策又往往是董事長干預(yù)或參與所致，也會激發(fā)矛盾；董事長“一把手”地位，可能使其獨斷專行，增加董事長犯罪風(fēng)險；總經(jīng)理謀求董事長職位，可能鋌而走險，也增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險；由于董事長通常來自國有大股東，就很可能把國有大股東意志強加于民資股東，這會破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權(quán)利平等原則。

　　董事長和總經(jīng)理之間的關(guān)系錯位，導(dǎo)致總經(jīng)理不能獨立行為，當(dāng)然也不能對自己的行為獨立承擔(dān)責(zé)任，這一點在對總經(jīng)理能力的評價中表現(xiàn)的非常明顯。根據(jù)我們的評價，國有控股上市公司的總經(jīng)理能力指數(shù)僅為30分左右。其實，這個分值并不是總經(jīng)理實際能力的真實反映，而是在其不獨立的情況下，其潛能無法得到充分發(fā)揮。可見，要充分發(fā)揮總經(jīng)理的能動性，就必須給予其獨立性，包括賦予獨立權(quán)力和獨立承擔(dān)責(zé)任，獨立權(quán)力和獨立責(zé)任相輔相成，對于最大程度發(fā)揮企業(yè)家潛能，缺一不可。

　　高管人員的選聘和考核

　　根據(jù)公司法，包括總經(jīng)理在內(nèi)的公司高管人員，由董事會負(fù)責(zé)選聘和考核。但事實上，對于國企高管人員的選聘，普遍的做法是由黨的組織部門或者國資委選擇或推薦，交由董事會批準(zhǔn)，一般有三個來源：一是從政府中選派；二是從公司內(nèi)部選拔，一般由某一副手接任；三是將其他國企高管人員調(diào)任該公司。由于國企高管人員擁有行政級別和行政待遇，因此基本上不存在從民營企業(yè)家中選聘的問題。

　　理論上，董事會對高管人員的推薦有否決權(quán)，但董事會本身的意志同樣會受到黨的組織部門或者國資委的影響，因此基本上不存在否決黨的組織部門或國資委推薦的情況。不過，一些地區(qū)正在嘗試推動試點改革，比如對于國企副總經(jīng)理的聘任，可以由董事會提名委員會提名，總經(jīng)理確認(rèn)，然后與國資委充分溝通。

　　對于國企高管的選聘，盡管也有公開選聘的情況，但公開招聘可能遇到兩個問題：第一，官本位制度下的上級領(lǐng)導(dǎo)推薦問題，這很難拒絕。第二，不適應(yīng)問題。大多數(shù)國企選擇內(nèi)部培養(yǎng)高管人員，是因為企業(yè)內(nèi)部一些部門領(lǐng)導(dǎo)，在企業(yè)工作多年，逐層鍛煉上來，對企業(yè)更為熟悉，也更有責(zé)任心和忠誠感，招聘過程中優(yōu)勢比較明顯，而空降的其他背景的高管往往不能適應(yīng)國企獨特的環(huán)境。

　　既然高管人員選聘很少由董事會獨立通過市場公開選聘，那么，相應(yīng)地，對高管人員的考核也在事實上不是由董事會負(fù)責(zé)，尤其對于非上市公司更是如此。盡管不少國有公司在董事會中設(shè)有薪酬委員會，擁有考核高管人員業(yè)績的職責(zé)，但考核標(biāo)準(zhǔn)通常是由政府或大股東制定的。不少中央企業(yè)和地方國企，對高管人員薪酬有總額控制制度，通常高管人員薪酬不得超過員工平均薪酬的4-5倍。即使公司績效增長很多，因受到總額控制，高管人員薪酬也難以同步增長，甚至比績效增長低很多，這導(dǎo)致了兩種后果：一是人才流失；二是經(jīng)營動力下降。

　　外部非獨立董事和獨立董事

　　中國自2001年正式在上市公司中建立獨立董事制度。不可否認(rèn)，在上市公司中，獨董發(fā)揮了一定的作用，但因以下原因，使得獨董的作用非常有限：

　　首先，近50%的獨董來自于高校、科研機構(gòu)，以及退休或離任的官員（近幾年因政策原因，退休和離任官員已基本退出獨董行列）。盡管這些獨董在形式上是獨立的，但履職效果卻相當(dāng)?shù)停蛑饕谟谒麄內(nèi)狈芾斫?jīng)驗，而且不具備經(jīng)理人市場的聲譽約束。

　　其次，獨董比例過低，董事會集體決策體制蛻變?yōu)橐蝗嘶蛏贁?shù)人決策體制。據(jù)我們統(tǒng)計，2017年，上市公司中獨董平均比例為36.72%，其中國有控股公司獨董比例為36.35%，基本處于政策規(guī)定的1/3的邊緣上。這意味著，公司聘請獨董只是為了簡單滿足到這個比例要求，而不是為了科學(xué)決策和有效監(jiān)督。由于比例過低，很多決策即使所有獨董全部反對，也不影響決策的通過。而且，很多需要由獨董占多數(shù)的專門委員會，如審計委員會、薪酬委員會和提名委員會，無法實現(xiàn)獨立性。

　　第三，獨董報酬沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，追求高報酬是較普遍的現(xiàn)象，導(dǎo)致獨董很容易變成公司高管的附庸而喪失獨立性，決策時普遍存在“附和”現(xiàn)象。

　　最后，獨董之間，以及獨董與執(zhí)行董事之間缺乏信息溝通。由于缺乏溝通，獨董參與決策就沒有信息支持，決策就具有很大的隨意性。

　　對于非上市的國有公司，大部分沒有設(shè)置獨立董事，普遍的做法是設(shè)置外部非獨立董事，但也基本上限于中央企業(yè)和地方國企的母公司和較高層次的子公司，在大部分規(guī)模較小的國有控股的合資公司中，很少設(shè)置外部非獨立董事，幾乎都是執(zhí)行董事。即使設(shè)置外部非獨立董事，也大部分都來自國資系統(tǒng)，在決策中，基本服從于國有大股東的意志。

　　董事會治理的形式化

　　截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會治理的形式化問題。

　　在我們對董事會治理評價的四個維度中，董事會結(jié)構(gòu)和獨立董事獨立性兩個維度偏重于反映董事會形式上的治理，而董事會行為和董事激勵與約束兩個維度偏重于反映董事會實質(zhì)上的治理。通過比較ST公司和非ST公司，可以發(fā)現(xiàn)，在董事會結(jié)構(gòu)和獨立董事獨立性兩個維度，ST公司總體上并不比非ST公司差；而在董事會行為和董事激勵與約束兩個維度，情況則完全相反，非ST公司都遠(yuǎn)高于ST公司。可以看出，國有控股公司董事會治理過于追求形式，缺乏實質(zhì)性治理。董事會治理必須實現(xiàn)形式上和實質(zhì)上的高度統(tǒng)一，才能有效發(fā)揮作用。

　　再以三個最為重要的專門委員會即審計委員會、薪酬委員會和提名委員會為例。在董事會下設(shè)這三個專門委員會已成很多國家上市公司的慣例，而且要求審計委員會全部由獨董組成，薪酬委員會和提名委員會要求由50%以上的獨董組成，目的是保證公司審計、高管貢獻評價和提名的中立性，避免造假、欺詐和營私舞弊。在我國上市公司中，2017年設(shè)立審計委員會的國有公司比例為88.24%，但全部由獨董組成的國有公司比例僅為3.61%；設(shè)立薪酬委員會的國有公司比例為91.65%，但獨董人數(shù)達(dá)到一半的國有公司比例僅為19.57%；設(shè)立提名委員會的國有公司比例為74.67%，但獨董達(dá)到一半的國有公司比例僅為20.97%。可見，在國有控股上市公司中，在董事會中設(shè)立三個委員會的比例已經(jīng)比較高，但獨董的占比卻遠(yuǎn)未達(dá)到國際通行的標(biāo)準(zhǔn)。如此低的比例，很難保證三個委員會的中立性、客觀性和嚴(yán)肅性。

　　董事會三個委員會的構(gòu)成和作用的缺陷與目前獨董制度有很大關(guān)系。如前所述，一是我國政策規(guī)定上市公司獨董比例為1/3，這個比例難以支撐三個關(guān)鍵委員會獨立性對獨董人數(shù)的要求；二是透明的、以誠信為本的經(jīng)理人市場尚未建立，這使得獨董主要來源于非經(jīng)理人市場的高校、科研機構(gòu)，經(jīng)理人市場的信號傳導(dǎo)和聲譽機制對他們無從發(fā)揮作用；三是獨董管理經(jīng)驗的缺乏也導(dǎo)致他們對企業(yè)戰(zhàn)略決策和對經(jīng)理層的監(jiān)督難以具有針對性和提出切實可行的建議，大部分獨董的行事風(fēng)格是“聽話”。

　　再從董事會行為以及董事激勵與約束兩個維度觀察董事會是如何具體行事的。我們僅以其中的幾個指標(biāo)為例來進行分析。在國有控股上市公司中，2017年，董事會有明確的高管考評和激勵制度的公司比例不到60%；有明確的董事考評和薪酬制度的公司比例略超30%；在內(nèi)部董事與外部董事之間建立了明確的溝通制度的公司不到3%；建立了董事會備忘錄的公司不到5%；公布董事考評/考核結(jié)果的公司比例和有董事行為準(zhǔn)則相關(guān)的規(guī)章制度的公司比例都未超過1%。從這組數(shù)據(jù)不難想象，缺失的董事會機制設(shè)計，勢必導(dǎo)致董事行權(quán)時的隨意性，董事長一人獨大的現(xiàn)象比較普遍。

　　總之，董事會結(jié)構(gòu)和獨立董事設(shè)置很重要，必須要健全和完善，但更重要的是要使董事會結(jié)構(gòu)和獨立董事發(fā)揮有效作用，要在董事會“行事”上下功夫，才能避免形式主義。

　　（作者為北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授）

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