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2005年，湖北省羅田縣天堂寨景區索道投入使用，但直到2016年，項目負責人王輝才發現自己一直在“違法”運營。
“我們計劃再建一條，等到去申報環評時，被告知索道有一部分建在自然保護區的核心區?！蓖踺x無奈地說，“建索道時誰會想到，日后會劃入自然保護區？”
記者調查發現，在自然保護區內，除了旅游設施，還有部分通勤道路、村落鄉鎮等由于歷史遺留問題而導致發展受限。
景區索道被“卡脖子”
湖北大別山自然保護區位于黃岡市羅田、英山兩縣北部，北接安徽省金寨縣。2003年成立市級保護區，6年后晉升為省級保護區，2014年又晉升為國家級保護區。
根據2017年版《中華人民共和國自然保護區條例》，自然保護區可分為核心區、緩沖區和實驗區。除實驗區可進行參觀考察、旅游等活動外，核心區和緩沖區嚴格限制人類活動，是理論上的“無人區”。
由于意外身陷核心區，在“綠盾2018”專項行動中，羅田天堂寨景區索道被重點巡查。管理部門出具的停運通知書，早已送達王輝手中。
“如果索道所處的位置不能從核心區調整出來，處境會愈加尷尬。”王輝說。
作為羅田發展旅游的重要依仗，天堂寨景區索道于2003年開工建設。全長1380米，高差400米，被稱為“鄂東第一索道”。
除了修建索道，王輝所在的公司還參與景區道路建設。交通條件的改善，大大降低了天堂寨的攀登難度，游客平均游覽時間從8小時縮減至4小時。
1998年至2005年，方華國一直擔任羅田縣旅游局局長。在此期間，羅田生態旅游發展迅速。如今已是黃岡市旅發委副調研員的方華國認為，對比其他旅游設施，索道對環境的破壞較小，卻能最大限度地實現景觀價值。
“生態經濟領域有一個基本公式，即一片森林中，木材價值只占5%，生態價值和景觀價值占95%?！彼f。
截至2018年，“七山二水一分田”的羅田縣，以天堂寨景區為龍頭的全域旅游收入達到50億元，農家樂數量超過2000家，背后直接維系著2000多個家庭的生計。
登山愛好者從景區入口出發，大約7小時可以登頂海拔1729米的大別山主峰。主峰之上，可以領略“北望中原，南眺荊楚”的氣勢。
大別山滋養羅田、英山和金寨共兩省三縣。從英山大別山南武當旅游區和金寨縣天堂寨風景區，也皆有索道通往大別山主峰。讓王輝等人郁悶的是，鄰居都在穩穩當當地運營索道，唯獨自己被“卡脖子”。
2014年，英山縣在遞交自然保護區晉升資料時，索道位置被調成在開發限制較少的實驗區。
金寨天堂寨景區所在的安徽天馬國家級自然保護區，成立于1998年。保護區管理局副局長蒲發光證實，1997年申報規劃資料時，考慮到旅游開發的既成事實，將游步道和索道兩側10米到15米之間的范圍劃成了實驗區。
“在保護區功能區劃圖上，核心區中間有一些細細的線圈。手指粗一點的人，肯定畫不出來。”蒲發光笑著說，“如果沒有當年的未雨綢繆，現在也夠嗆?！?/p>
反觀羅田，自然保護區數次升格，但沒有一次注意這個細節。
天堂寨所在區域，既是自然保護區，也是森林公園和地質公園。這些不同類型的自然保護地，此前一直隸屬不同部門管轄。
“當年做規劃時，一些部門各自為政，沒有意識到日后環保執法會這么嚴格。”方華國坦言，自己干了旅游這么多年，類似羅田這樣被既成事實“卡脖子”的情況并不鮮見。
村莊“陷”核心區 基層干部“犯難”
從湖北大別山國家級自然保護區羅田一側，翻過一道山脊線，就進入安徽天馬國家級自然保護區，兩者共同守護著華東地區最后一片原始森林。這道數公里長的山脊線，既是兩省的分界線，又是江淮的分水嶺。
總面積2.8萬公頃的天馬自然保護區，原住民超過1.6萬人，其中2000多人分散居住在核心區和緩沖區。實際上，就連金寨縣天堂寨鎮政府辦公大樓都在保護區之內。
既要保護環境，也要脫貧攻堅。安徽大別山地區近年來加大了生態移民力度。從2016到2018年，僅天堂寨鎮就拆除老房子1800多戶，新增土地面積2000多畝。
“農民從核心區和緩沖區搬出來，鎮上居住點面積就要擴大。但遙測衛星從空中一掃，我們就得寫說明。”蒲發光已經數次建議上級部門到實地了解情況。
陳諾曾是金寨縣花石鄉一名掛職干部，這個鄉也有部分村莊劃入核心區。
花石鄉馬宗嶺林場在劃入保護區之前已經修建了一條水泥步道，環保督查下來之后，認為水泥步道破壞自然景觀，要求拆除改建木質步道。
“核心區是碰不得的高壓線，又是脫貧攻堅的重點區，如何帶著‘鐐銬跳舞’，考驗基層干部的智慧。”陳諾頗為感慨地說。
生態環境持續改善，導致野豬數量猛增，花石鄉千坪村一度成為“人豬大戰”的前沿陣地。
野豬嘴很刁，專挑好的吃，經濟作物天麻、西洋參是他們的最愛。但野豬又是國家二級保護動物，農民不能打，也打不過。當地兩個狩獵隊的力量也是“杯水車薪”。
為了驅趕野豬，村民吳永田在自家地里扎起了戴假發的稻草人，還安裝高音喇叭循環播放狗叫聲。
羅田縣也有13個整建制村劃入到自然保護區，甚至部分農房被分成兩半。保護區里面的原住民手握林權證卻不能砍伐，形成新的矛盾。
當地環保局一位干部算了一筆賬：按照每畝10元到15元的生態補償標準，羅田全縣每年獲得的錢數不足一個億，很難調動原住民的積極性。
北京林業大學自然保護區學院教授徐基良參與的一項調查顯示，在現有474個國家級保護區中，居住人口374萬，其中核心區內住著30萬人。
“大家都知道自然保護區要按照生態系統，按照山系水系來劃分，羅田金寨這樣按行政區域劃分并不科學。此外，把整建制村莊劃入保護區也存在很多問題。”徐基良說。他認為，應該用歷史的眼光看待歷史遺留問題。
羅田縣委書記汪柏坤此前長期在林業部門工作。據他回憶，當年申報自然保護區時，不同部門有不同訴求。有些想爭取項目資金，有些想給基層干部爭取一些晉升通道，“無論何種目的，如果沒有劃入自然保護區加以保護，很難想象羅田天堂寨現在的樣子?！?/p>
隨著環保理念和技術的提升，他認為應該本著實事求是的態度，區別不同保護類型的自然保護區，采用不同的保護方式。
汪柏坤建議，在總面積不變，保護強度不變的前提下，適當調整部分核心區位置，讓地方發展更有動力。
新出臺指導意見或加速“破局”
晉升“國字號”8年后，安徽天馬國家級自然保護區才首次啟動總體規劃修編。其中一項便是將天堂寨鎮政府周邊70多公頃面積調出保護區，以更好適應地方發展。但到目前為止，蒲發光尚未看到批復文件。
今年是湖北大別山晉升國家級自然保護區的第五年。按照國務院2013年印發的《國家級自然保護區調整管理規定》，“自批準建立或調整國家級自然保護區之日起，原則上五年內不得進行調整”，今年剛好到了允許申請調整的年份。
據湖北大別山國家級自然保護區羅田管理局副局長方陽透露，目前正在加緊調研，希望借此解決一些歷史遺留問題。
蒲發光方陽等管理人員認為，科學合理地進行功能區調整，是解決目前諸多矛盾的關鍵。但由于此事涉及部門較多，管控較為嚴格，解局需要頂層設計。
6月26日，中辦國辦印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
這份指導意見，為做好國家公園、自然保護區、風景名勝區、地質公園等自然保護地的管理工作，提供了新的政策供給。
指導意見發布當天，蒲發光就打印出整份文件。他在電話里頗為欣喜地說：“我認真讀了兩遍，保護區存在的問題基本點到了，有些問題還給出了解決路徑。”
差不多時間，方華國通過微信發來兩個字——“有利”。
“指導意見提出，改革以部門設置、以資源分類、以行政區劃分設的舊體制，實施自然保護地統一設置，說的就是羅田金寨目前這種狀況。”方華國說。
此次指導意見提出，“分類有序解決歷史遺留問題，保護價值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地范圍”。
徐基良參與了指導意見出臺前的數次調研，更接近決策部門對自然保護區的認知。他認為應該明確開發和發展的界限，涉及民生的，尤其涉及扶貧攻堅的，政策尺度可以大一些，“在一次內部討論中，甚至提到允許為核心區內分散的居住點‘開天窗’?！?/p>
無論是過往的條例規定，還是新出臺的指導意見，對于自然保護區的開發一直持謹慎態度。
徐基良分析說，自然保護區的旅游開發應該推行特許經營，經營權和監管權分開，保護區管理局只監督不經營。
在采訪中，無論專家學者還是基層干部，都提出相同的擔憂，好政策關鍵在落實，而落實需要大環境的改善。
薄刀峰是羅田縣另一處4A級風景區，同樣位于湖北大別山國家級自然保護區。景區現有度假設施需要補蓋一個“生態專章”，才能更好地運營。
方陽就此舉例說：“這是一個正常的手續，但在眼下人人忌憚環保的大環境下，很多部門選擇擱置?！?/p>
在調研中，徐基良也深切感受到，上級部門在檢查自然保護區時，習慣套用既有條例法規，各級地方則是一查就怕，反正多一事不如少一事，“其實有些問題可以通過實地調查說清楚的”。
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