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經濟參考網讀書頻道

第二章中國新一輪經濟體制改革

一、落實十八屆三中全會《決定》精神
　　
　　（一）中央經濟工作會議和城鎮化工作會議解讀
　　剛剛閉幕的中央經濟工作會議，其重要性不僅體現在總結2013年經濟運行情況，并對明年經濟工作提出指導性意見，更因為這是中共十八屆三中全會之后，中央層面召開的第一個重要會議，要為下一步全面深化改革開一個好頭。因此，有理由相信，它將對未來中國經濟產生深遠的影響。
　　從內容來看，中央經濟工作會議提出了六大任務，實際是在落實中共十八屆三中全會60 條改革部署中有關經濟體制改革的內容，主要分為六個方面。第一個方面是農業和糧食安全。這一點具有超前性，也是現實需要。中國正在進行新型農村城鎮化建設，還將推進城鄉土地市場一體化，但這必須以不突破18 億畝耕地紅線為前提，因為“民以食為天”，作為一個人口大國，如果糧食主要依賴進口是“不靠譜”的。當前，中國老百姓對于食品安全問題意見很大，因此，糧食安全作為基本民生問題，也是中央必須守住的“底線”。
　　第二是調整經濟結構。在會議公告中，中央決策層認為，明年世界經濟緩慢復蘇存在諸多不確定性，新的經濟增長動力源尚不明朗，世界主要大國貨幣政策、貿易投資格局、大宗商品價格變化方向都存在變數。在這種情況下，中國希望以調結構作為改革突破口，解決經濟發展中長期存在的內生動力不足、產能過剩等問題，通過調整產業結構、轉變經濟發展方式，為中國經濟注入新的活力和動力。會議公告顯示，中央決策層清醒地認識到“經濟運行存在下行壓力”。之所以有下行壓力，就是因為經濟體制改革不到位，制約了微觀經濟主體的活力，束縛了生產力，所以要通過轉變政府職能，讓市場在資源配置中起決定性作用，以釋放生產力的潛力和改革紅利。
　　第三是防范風險，主要指地方債。這些年中國地方融資平臺積累了一定的潛在風險，總體風險可控，但要防范于未然。首先要落實責任，地方領導不能缺乏風險意識，盲目舉債融資。因此，要引導地方政府提高風險的意識和科學決策的能力，建立對資金使用效果和投資回報進行考核的機制，使地方政府在統一預算框架范圍內有計劃地花錢，以提高資金使用效率，也能防范貪腐。同時要建立地方政府融資機制，把“邪門”堵上了，“正門”也要開一個，像大禹治水一樣，有堵有疏。與地方融資風險相關的還有稅制改革問題。只有進一步完善分稅制，理順中央與地方關系，解決地方事權與財權不匹配、責任與權利不對等的問題，才能真正發揮中央和地方兩個積極性。
　　第四是解決區域經濟差異性、不平衡性。要考慮區域經濟協調發展，中部、西部等都有比較優勢，可以發展特色經濟。要落實全國主體功能區戰略規劃，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，科學劃分國土空間，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局，實現區域經濟平衡與協調發展。
　　第五是進一步關注民生問題。照顧弱勢群體利益，加快保障房建設和棚戶區改造，促進大學生就業，增加對低收入群體的社會保障等，始終都是中國政府關注的焦點，也會因此拉動經濟發展。解決民生問題的實質是要讓更多的普通民眾受益于改革，受益于經濟發展。
　　第六是進一步加大開放。最近，《巴厘島部長宣言》恢復了WTO 多邊框架下貿易體制的權威性，中國也在打造多層次的對外經濟合作，以更積極姿態深化與世界各地經貿往來。從空間上看，不僅與發達國家加深合作，也與東南亞、非洲、拉丁美洲、中亞、中東歐國家積極發展經貿關系，如東盟“鉆石十年”、絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設等。同時政府要提供服務，引導和幫助企業“走出去”，提升企業國際化經營能力，以資本輸出帶動商品出口、勞務輸出。同時還要加大進口，引進大陸亟需的高科技產品等，壯大自身實力，增強經濟發展后勁，打造新的大國開放型經濟體系。
　　本次中央經濟工作會議定調仍是“穩中求進”。“穩”就是整個經濟運行平穩，這是前提條件。因此，宏觀經濟政策仍將實施穩健貨幣政策和積極財政政策，后者更多地體現在擴大結構性減稅，減輕企業稅負成本。“進”就是改革事業要推進，結構調整要推進，轉變發展方式要推進，開放水平要推進。上述六個方面的重要經濟工作，農業和糧食問題是底線，然后是調整結構、防范風險，協調區域平衡，保障民生，促進開放。
　　接下來的中央城鎮化工作會議專門討論了新型城鎮化建設問題。當前，中國城鎮化進程正站在一個新的歷史起點上。展望未來，億萬農業轉移人口如何盡快實現市民化？財政資金能否滿足城市建設的大量需求？城市擴張會不會過分侵占耕地，危及糧食安全？這些都是社會普遍關切的問題，中央城鎮化工作會議對這些問題都做了充分回應。
　　首先，要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。農村人口的城市化是一個長期的過程。由于歷史欠賬和財力所限，城鎮化應堅持量力而行和盡力而為的原則，要解決存量問題，并逐步解決增量問題。由于政府財力有限，光靠財政資金來支撐城鎮化進程，等于逼著政府盲目舉債、寅吃卯糧，不僅不可持續，還蘊含巨大風險。
　　其次，要建立多元可持續的資金保障機制。目前，大量民間資金找不到投資渠道。只要政府能夠提供公平競爭機會，創造良好市場環境，一定能發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，帶動社會各個層面的力量共同推進城鎮化。
　　最后，人多地少是中國的基本國情。會議提出，要嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。同時強調，耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。
　　（二）充分發揮市場的決定性作用
　　中國共產黨十八屆三中全會指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。其中，最吸引眼球的地方就是市場起“決定性作用”，相對以往市場起“基礎性作用”的提法，無疑是將市場在中國經濟體系中的地位提到了一個新的高度。
　　與此同時，全會將經濟體制改革確定為全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。處理好政府和市場的關系，應該從兩個維度入手。
　　第一個維度：完善市場體系。就是建設“統一開放、競爭有序”的市場體系，這是發揮市場“決定性作用”的基礎。在這里，所謂“統一”，是指市場不應是“分割的”，也不是“碎片化”的，而是一個整體，因此必須疏通包括土地市場和金融市場在內的各要素市場之間的聯系通道；所謂“開放”，既包括“對外開放”，也包括“對內開放”，特別是要加大對國內民間資本的開放；所謂“競爭”，是指市場參與主體要足夠多，要打破國有企業壟斷，降低市場準入門檻，通過充分的市場競爭形成各種生產要素價格；所謂“有序”，是指政府依法管理經濟活動，堅持“公開、公平、公正”的原則，也就是提高市場透明度，每一個市場主體都有公平地參與市場競爭機會，政府對所有市場主體都要“不偏不倚”。具體來講，就是加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。
　　第二個維度：政府轉變職能。要發揮好政府的作用，首要問題是要正確界定政府和市場的邊界。既然市場在資源配置中發揮決定性作用，政府就只能發揮“服務性”和“輔助性”的作用，也就是當“市場失靈”的時候，政府要及時予以“彌補”；反過來說，如果市場能夠辦的事情，就應該交給市場去辦。因此，政府要進一步“簡政放權”，要為建立“統一開放、競爭有序”的市場體系“保駕護航”，也就是要建立一個“服務型政府”、“高效率政府”、“廉潔的政府”和“法制化政府”。從現實情況看，各級政府在處理自身與市場之間關系問題上往往“越位”、“錯位”和“缺位”，政府行政審批事項、直接插手微觀經濟活動還很多，嚴重阻礙了市場經濟的健康發展。因此，要建立科學的宏觀調控機制，提高政府治理效率。具體來講，就是切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力。要健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平。
　　全會還指出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，這自然離不開財稅體制改革。財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。筆者以為，財稅體制改革必須完善立法，明確事權，穩定稅負，透明預算，提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。調動地方政府積極性，首先必須解決地方政府財權和責任不匹配的問題，也就是把一些關乎老百姓基本養老、醫療、失業和義務教育等社會保障責任統一到中央政府手里，要增加中央政府的責任；同時，要穩定增加地方政府收入來源，促使地方政府擺脫對“土地財政”依賴，建立透明、有效的地方政府融資機制。要公平地籌集、分配、管理和使用公共資源，強化財政部門統一管理政府收支相關事宜，同時加強人大和審計部門對于財政收支的審批和事后審計。大幅提高國有企業上繳利潤比例，適當劃撥國有上市公司股權用于補充社保基金賬戶。結構性減稅重點是清理整頓各種行政事業性收費和政府性基金，大幅降低非稅收入比重。加快推進“營改增”，實現全行業和全區域覆蓋；開征環境稅，提高資源稅稅率，增加覆蓋范圍；推進財產稅制建設，完善個人所得稅稅制改革。
　　（三）深化金融改革需要系統性思維
　　中國共產黨十八屆三中全會強調，必須更加注重改革的系統性、整體性和協同性。金融改革不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，要避免陷入“碎片化”。一言以蔽之，就是要樹立系統性思維，把金融改革的目標、實現目標的路徑，以及影響目標實現的各種因素作為一個“系統”來研究，充分體現“系統”的整體性、結構性、開放性和動態性的特點。
　　第一，金融改革的系統性思維是一種整體性思維。
　　對金融改革作整體研究，必須全面綜合考察金融系統的成分、層次、結構、功能和內外聯系的立體網絡。在整體性思維指導下具體分析，通過逐級逐次綜合，達到總體綜合。完整的金融系統包括三個層面的構成部分，即政府層面的貨幣政策和金融監管，市場層面的金融市場及其運行機制，以及微觀層面的金融機構及其業務。在三個層面上如果存在任何一方面的功能缺失，都會對其他方面產生影響。系統性思維的整體性，要求金融改革必須有利于促進金融體系整體功能優化，在此基礎上提出金融改革總體目標，以及滿足實現目標的條件，再提出能夠創造這些條件的各種可選擇方案，最后通過比較各方案優劣，擇優而實現之。
　　例如，我國貨幣政策及其工具選擇，不能僅僅抽象地認為要從“直接調控方式”向“間接調控方式”轉變，從“數量型工具”向“價格型工具”轉變。從金融系統整體性出發，需要考慮在市場層面上完善貨幣政策傳導機制，在微觀層面上提高國有金融機構的經營效率等問題。如果缺乏這兩個方面的配套，只是孤軍深入地推進宏觀層面改革，效果難免會大打折扣。再例如，不久前我國恢復推出國債期貨交易，旨在打造貨幣市場利率的“風向標”，但由于利率市場化改革存在諸多不配套，特別是交易所債券市場與銀行間債券市場相互分割，加之國債期貨交易設計也有某些“技術性”不足，影響了投資者的套利交易，致使國債期貨市場表現一直清淡，基本沒有達到預期目標。我國金融改革總體目標是“市場化”，在總體目標統領下，需要具體深入考慮金融系統各部分功能和各市場主體行為方式的重新構造。在利率市場化過程中，金融機構同業競爭將加劇，市場風險也將上升，這對金融機構的“風險定價”能力是一個考驗，這就要求加快國有金融機構內部經營機制的改革，完善內控機制和激勵機制，同時還要提高員工專業素質和職業操守。
　　第二，金融改革的系統性思維是一種結構性思維。
　　金融改革旨在優化金融系統的整體功能，在維護金融系統基本穩定前提下提高金融資源的配置效率，若要實現此目的，就必須調整金融系統結構。結構不調整，功能優化必然無從談起。我國金融服務于實體經濟存在的最大結構性問題，就是服務于小微企業的小微金融機構數量太少，金融體系的組織結構與實體經濟的組織結構存在明顯的不匹配。另一個結構性問題，就是直接融資比例偏低，金融風險過多集中于銀行體系。在一些金融交易機制設計方面，也存在結構性缺陷。例如，近期里中央銀行正式運行貸款基礎利率（Loan Prime Rate，LPR）的集中報價和發布機制。首批報價行共9家，在每個工作日商業銀行報出本行貸款基礎利率的基礎上，剔除最高、最低各1家報價之后，將剩余報價作為有效報價，通過加權計算得出貸款基礎利率。毫無疑問，這是利率市場化改革的重大舉措。但是，考慮到報價行中的大型國有銀行“塊頭”太大了，9家報價行結構就不盡合理，按照貸款權重計算的貸款基礎利率，顯然不能代表通過充分競爭形成的價格，嚴重影響了貸款基礎利率的權威性。在現有條件下利率市場化改革很難大步邁進，原因就是我國金融體系的大型國有銀行處于壟斷地位，信貸市場是一個典型賣方市場，作為資金使用者的企業，特別是小微企業，在討價還價方面明顯處于弱勢地位，全面放開貸款利率管制很可能會抬高企業融資成本。
　　按照事物內在邏輯關系，利率市場化必須以擴大民營資本“市場準入”為前提，即需要發展由民間資本發起設立的小微金融機構。近年來，“民間資本發起設立小微金融機構”呼聲不絕于耳，但是監管部門一直很謹慎，原因就在于這一改革尚不具有“可操作性”，還缺乏“配套”的中央和地方適當分權的“分層監管體制”、存款保險制度、金融機構破產制度，以及貸款擔保制度，等等。若不建立分層監管體制，便不能發揮地方政府積極性和落實相應責任，也就不能消除中國銀監會等部門的后顧之憂。若不建立存款保險制度和金融機構破產制度，就不能解決可能出現的小微金融機構市場退出問題。若不借鑒我國臺灣地區中小企業信用保證基金運作經驗，建立由銀行、政府和企業合理分擔風險的貸款擔保制度，就不能實現逆周期的宏觀審慎監管，以及避免陷入“合成謬誤”，即當經濟周期處于下行通道，所有金融機構為了規避風險而減少貸款，個體金融機構風險減小了，這似乎是正確選擇，但系統性風險反而增加了。正是基于此，十八屆三中全會《決定》在專門論及金融改革時強調，“允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”、“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”、“建立存款保險制度”，以及“完善金融機構市場化退出機制”。
　　第三，金融改革的系統性思維是一種開放性思維。
　　開放性思維要求我們關注金融系統內部因素和外部環境的有機耦合，時間和空間的辯證統一，又要在思維中把握金融系統的立體層次、立體結構和總體功能。具體來講，在金融改革中需要處理好三個方面關系：一是金融系統與實體經濟的關系，二是金融改革與其他經濟體制改革的關系，三是金融改革與金融開放的關系。就第一方面來講，我們要汲取美國經濟過度“虛擬化”的深刻教訓，堅持金融為實體經濟服務原則，但也不能因噎廢食，全盤否定資產證券化等金融創新。就第二方面來講，金融改革需要與其他經濟體制改革密切配合，相互促進，產生協同效應。比如，如果不深化國有企業產權改革和治理機制改革，就無法徹底改變國有企業固有的預算軟約束機制，也就無法提高國有企業對銀行利率的敏感性，因而會削弱利率市場化改革的效果。就第三方面來講，服務貿易特別是金融服務一直是我國經濟的一塊短板，目前迫切需要研究在新一輪經濟全球化浪潮下的我國金融改革和對外開放問題。
　　最近一個時期，發達國家主導、并在加快推進跨太平洋伙伴關系協議（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協議（TTIP）和多邊服務業協議（PSA）的談判，意欲制定新的國際游戲規則，對我國形成了巨大挑戰。經驗表明，開放可以“倒逼”改革。因此，大家希望中國（上海）自由貿易試驗區能夠創造出“可復制”“可推廣”的經驗，特別是在利率市場化、匯率自由化、資本項目開放和人民幣國際化方面“先行先試”，然后向全國推廣，加快擴大改革開放的成果。但是，上海自貿區制度創新概括起來，即“一線放開，二線管住，區內自由”。“一線放開，區內自由”是比較容易做到的，“二線管住”恐怕就不是那么容易。防止在“境內”與“關外”之間從事各種非法走私和制度套利活動，特別是防止外部金融風險向境內滲透和傳播，這對金融監管提出了新挑戰。另外，還需要研究在全國范圍內合理設立自貿區的戰略布局問題。
　　第四，金融改革的系統性思維是一種動態性思維。
　　系統內部諸要素之間聯系及系統與外部環境之間的聯系都不是靜態的，金融改革也要隨著外部條件變化而調整。例如，人民幣國際化是指人民幣獲得國際市場廣泛認可和接受，發揮計價單位、交換媒介和價值儲藏的功能，即成為“國際結算貨幣、投資貨幣和儲備貨幣”。因此，傳統觀點認為，人民幣國際化應該沿著“結算貨幣→投資貨幣→儲備貨幣”的路徑依次演進。但是，當我國成為世界第二大經濟體和第一大貨物貿易國的時候，培育人民幣的國際結算、投資和儲備職能恐怕就不能固守這一教條。眼下，歐美國家都在進行深刻的經濟結構調整，美元地位下降是長期趨勢，國際貨幣多元化勢不可擋，經濟全球化發展日新月異，時不我待。在新的形勢下，人民幣“三大職能”必須整體加速推進。同時，人民幣國際化路徑也不必固守“先周邊化，后區域化；先亞洲化，后全球化”的套路，而是盡可能地向世界各地整體推進；也就是，我國商品和對外投資流向哪里，中資金融機構就設在哪里，金融業務就覆蓋到哪里，人民幣也就流向哪里。否則，將會喪失歷史機遇。
　　目前，銀行存款利率市場化成了難啃的骨頭。如前所述，似乎應該先放開對民間資本市場準入，才能推進利率市場化改革，但現在情況變了，銀行貸款利率市場化已經率先推出，而改革是不能倒退的，這就需要動態調整相關計劃，及時把沒做的工作“找補”回來，以避免形勢朝著預期相反方向發展。金融機構充分競爭格局在短期內是不可能形成的，而且即便有了一大批中小金融機構，由于存在信息不對稱問題，普通儲戶是很難在不同金融機構之間做出理性選擇的。一個大概率事件，就是一些中小金融機構采取“高息攬儲”策略，這將導致我國銀行體系系統性金融風險上升。因此，要加快建立配套的存款保險制度、金融機構破產制度和貸款擔保制度。但是，這還不夠。一個現實選擇就是大力發展“儲蓄替代性”金融產品，比如大額可轉讓存單（CDs），促進銀行存款業務競爭。現在資產證券化呼聲很高，但是融資證券化也非常重要，不應厚此薄彼。只有在銀行資產負債表兩邊同時“做文章”，才能根本解決銀行期限結構“錯配”問題，也才能有效推進銀行存款利率的市場化。

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