■年終報道·2016 印記（三）
近日，我國持續(xù)出現(xiàn)大面積重污染天氣。根據(jù)環(huán)境保護部最新公布的地方應對情況數(shù)據(jù)，截至目前，北京、天津、河北省石家莊等24個城市先后啟動重污染天氣紅色預警響應措施，另有超過50個城市啟動橙色以上預警措施。
近年來，地方政府在環(huán)境保護方面普遍面臨大氣污染防治、水生態(tài)治理、土壤修復領(lǐng)域的攻堅戰(zhàn)，廣闊的市場需求催熱PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應用。據(jù)行業(yè)機構(gòu)統(tǒng)計，前三季度PPP環(huán)保項目庫投資額超過上市公司總收入6倍以上。但業(yè)內(nèi)人士指出，當前PPP模式在制度建設上仍待進一步完善。
機遇 環(huán)保PPP模式受追捧
業(yè)內(nèi)人士分析認為，未來兩年是環(huán)保類市場需求集中釋放期。《經(jīng)濟參考報》記者了解到，在重污染天氣降臨時，一些地方采取機動車限行、停產(chǎn)限產(chǎn)等應急響應措施，并且已經(jīng)開始探索環(huán)保PPP模式在大氣污染防治中的應用。
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| ?趙乃育/繪 |
據(jù)悉，河北廊坊市為了推進燃煤鍋爐提標改造和租賃“三脫”（脫硫、脫硝、脫塵）環(huán)保設施工程，通過PPP模式在廣陽區(qū)、安次區(qū)、廊坊開發(fā)區(qū)等區(qū)域推進大氣污染源治理工作。此外，江蘇蘇州市也在采取央企助力，民企參與部分投資及運營管理的“PPP”模式治理大氣污染，該工程計劃在三年內(nèi)陸續(xù)關(guān)閉兩座小熱電廠、淘汰300余臺燃煤小鍋爐。
事實上，環(huán)保PPP模式的應用不僅僅是在大氣污染防治領(lǐng)域。12月初，在2016中國環(huán)保上市公司峰會上，廣東省肇慶市環(huán)境保護局副局長陸志寧表示，該市正在通過一些PPP模式推進水污染防治或者水生態(tài)環(huán)境綜合治理的項目。
肇慶市在前期的專項調(diào)研結(jié)果顯示，全市116條河涌中，水質(zhì)為優(yōu)良以上的占比60.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)的河涌占比27.6%。為此，肇慶市提出“河涌長制”的解決方案，要求各地采取有效措施，確保實現(xiàn)水污染防治目標。
陸志寧告訴《經(jīng)濟參考報》記者，PPP模式對環(huán)境治理的成效顯而易見。目前該市共劃定81個集中式飲用水源保護區(qū)。“十三五”期間，肇慶市計劃投資70多億元推進河涌綜合治理、優(yōu)良水體保護、農(nóng)村環(huán)境連片整治等項目。計劃投資56億元，繼續(xù)推進65座污水處理廠建設，完善污水管網(wǎng)770多千米。
通過PPP模式引進，環(huán)保類企業(yè)也在快速成長。復星集團董事總經(jīng)理張富強告訴《經(jīng)濟參考報》記者，復星集團目前在全國范圍已經(jīng)陸續(xù)獲得大量的PPP訂單。其中，在山西臨汾的一個總投資額7.5億的PPP生態(tài)修復項目中，復星集團擁有60%的股權(quán)。
張富強說，通過PPP業(yè)務導入利潤，可以令企業(yè)在短期內(nèi)獲得快速增長。“我們現(xiàn)在擁有大量的PPP合同訂單。可能在部分城市就僅僅參與道路建設、生態(tài)水系的恢復，但是整個打包的PPP就會衍生出大量的投資業(yè)務。我們通過合同導入的方式扶持技術(shù)型企業(yè)，讓它們快速成長，在營業(yè)規(guī)模和行業(yè)利率得到提升同時，他們又成為上市公司并購的對象，形成一個閉環(huán)”。
成效 PPP成為環(huán)保行業(yè)整合動力
截至2016年前三季度，財政部、發(fā)改委PPP環(huán)保項目庫合計約9100億元，是環(huán)保行業(yè)69家上市公司2015年收入1378億元的6.6倍，正在有力支撐環(huán)保行業(yè)發(fā)展。業(yè)內(nèi)分析認為，PPP模式落地率不斷上升，簽約投資額年底預計達到3.5萬億至4萬億，“十三五”末或達20萬億。其中，環(huán)保類項目在“污水處理”“海綿城市”“污泥處理”等領(lǐng)域項目數(shù)量、投資額均占可觀比例。
華金證券分析師徐曼認為，PPP的流行建立在政府“保增長”以及“資產(chǎn)荒”的大背景下，財政部、發(fā)改委兩部委不斷出臺政策推動PPP項目庫擴容、落地率提升。環(huán)保項目在PPP項目庫中占比可觀，尤其是環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，“PPP+環(huán)保”持續(xù)受益趨勢確定。同時，PPP成為加速環(huán)保行業(yè)并購整合的動力，推動環(huán)保企業(yè)從單一的訂單驅(qū)動向產(chǎn)業(yè)鏈完善的綜合治理平臺轉(zhuǎn)變。
徐曼進一步分析表示，未來仍看好PPP模式應用以及并購整合對環(huán)保行業(yè)的利好：一方面， PPP模式于2014年下半年開始得到廣泛推廣，項目建設期多為1至3年、運營期10年及以上，中長期內(nèi)對環(huán)保企業(yè)業(yè)績的提升以及對環(huán)保產(chǎn)業(yè)付費模式的改善效應仍將持續(xù)；另一方面，環(huán)保行業(yè)正向執(zhí)法趨嚴、治理效果導向的方向發(fā)展，優(yōu)勝劣汰加速，技術(shù)落后、未形成規(guī)模的小企業(yè)面臨被淘汰、被整合的趨勢。
值得一提的是，迄今為止的PPP項目庫內(nèi)，除去交通運輸，流域治理和環(huán)境修復訂單占比最大。徐曼認為，2016年5月出臺的“土十條”就土壤污染責任主體、污染地塊名錄、資金來源等方面提出指引，有望成為土壤修復行業(yè)轉(zhuǎn)折點。因此，2017年或?qū)⑦M一步出臺相關(guān)解決土壤修復支付方的扶持政策。另外，環(huán)保各子板塊收入和利潤增長情況也顯示出，土壤修復企業(yè)正處于業(yè)績上升通道。
業(yè)內(nèi)普遍認為，2017、 2018年P(guān)PP板塊將處于需求加速釋放、項目加速落地的時期。近日，財政部聯(lián)合國務院辦公廳、環(huán)保部等部委分赴10省份開展“完善推廣政府和社會資本合作 （PPP）模式”專項督查調(diào)研，督促PPP項目、特別是重點示范項目規(guī)范實施、加快落地。
前景 制度建設待進一步完善
記者了解到，地方政府在推進環(huán)保PPP的過程中仍然存在一些“痛點”，這也是PPP模式普遍面臨的問題。有業(yè)內(nèi)專家分析認為，當前PPP在政策落實、法制建設方面仍然不達預期，后期亟待進一步完善。
廣東省肇慶市在通過PPP模式推進水污染防治過程中，同時也在顧慮未來的政策變化風險，以及思考如何能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。陸志寧表示，一方面從項目追責制度而言，現(xiàn)在普遍實行終生追責代替原來的“審批追責”。因此，他認為未來的PPP政策有可能不會太過激進。另一方面，針對PPP模式，發(fā)改委、財政部都出臺了一些政策和意見，他認為未來在部門的文件之上也要完善法律法規(guī)的架構(gòu)，保障PPP的持續(xù)。
創(chuàng)業(yè)環(huán)保總經(jīng)理林文波告訴記者，社會資本和政府合作之后可能存在矛盾。首先，從企業(yè)的出發(fā)點而言，應該是優(yōu)先追求利潤最大化、股東利潤最大化。因此在PPP合作當中，政策法規(guī)的規(guī)定和企業(yè)的發(fā)展規(guī)律要取得均衡，企業(yè)的合理訴求應該得到保障。其次，是PPP模式應該加強風險管控，其中政府針對企業(yè)的收益模式應該有具體文件規(guī)定并保障能夠得到可靠執(zhí)行，以此提高PPP項目的落地完成率。
針對PPP模式的制度困境和出路，北京大學法學院教授鄧峰告訴《經(jīng)濟參考報》記者，當前PPP模式普遍存在的一些問題中，首先是政府的信用問題，僅僅通過各個部委一系列文件是否能夠保障值得思考。其次，有很多真正適合PPP的項目沒有得到有效推廣，比如環(huán)保項目當中的“污水治理”，這些未來持續(xù)需要現(xiàn)金流、用戶付費作為保障的項目應該引起重視。最后是PPP的招投標方式，當前普遍采取的法律框架是借助現(xiàn)有的招標投標法，但實際操作過程中，招投標會產(chǎn)生很多負面效果，并不能有效解決PPP的引入方式。
鄧峰說：“2016年在PPP的熱潮中，有很多問題沒有正確對待，不過未來還是值得期待和改進。”
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