作為財政支出創新的重要形式，政府和社會資本合作（PPP）仍將擔綱明年投資主力。《經濟參考報》記者日前從業內獲悉，2017年PPP或掀起2萬億元落地熱潮，稅收優惠、操作細則等相關政策將密集出臺，鼓勵與規范并舉的政策框架將進一步完善。其中，財政政策重點將從“補項目”轉向“補運營”。
從2013年底開始推廣至今，PPP在我國推進已有三年，三年來幾乎每年都保持著翻番的快速發展態勢。尤其是在2016年，隨著這一模式逐漸被接受，在地方財政收支矛盾加劇、地方債管理日趨規范的背景下，地方政府推動PPP的熱情高漲，今年項目數量和金額也均再創新高。財政部數據顯示，截至2016年10月底，PPP項目數量已經超過1萬個，投資額超12.7萬億元。
展望2017年，業內認為，PPP仍將作為投資主力保持快速增長。一方面，明年經濟穩增長仍需投資發力，另一方面，地方財政收支矛盾進一步加劇，財政擴張空間有限，基建投資將更多寄望于PPP等創新融資工具。
大岳咨詢總經理金永祥對《經濟參考報》記者表示，今年全年PPP落地規模大約在1.2萬億元到1.5萬億元，可以預計明年PPP仍將保持較快增長，落地規模有望達到2萬億元。“一般而言，只要項目正式簽約，不論是融資還是墊資方式，都可以視作落地。因為合同已經形成約束機制和時間表。”
不過，他同時也指出，預計增速可能有所放緩，不會再像近三年來這樣突飛猛進。一是因為前兩年發改委和財政部推出了很多十幾億的大項目，明年主要是將這些大項目一步一步推進落實，新項目推出速度會有所下降。另外，伴隨PPP的發展，一些問題逐漸顯現出來，可以說，明年推進的過程，同時也會是問題暴露和解決的過程。
比如，金永祥指出，按照財政可承受能力評估，地方財政用于PPP的資金不能超過可支配財力的10%，今年已經有些地方接近或者達到這一上限，明年預計會有更多地方達到上限。此外，還有大量的項目，國有企業等社會資本方主體已經和地方政府簽約，但是還沒有和銀行簽約，明年這些項目要繼續推進面臨完成融資的挑戰。這些問題不解決，都會制約PPP的推進。
財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌日前在全國財政系統PPP工作推進會上也坦言，一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上，打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分項目缺乏運營和績效考核，實質上是拉長版的BT（建設-轉讓）項目。這些做法既產生一定的擠出效應，影響PPP模式的規范推廣，也增加了地方政府債務風險隱患。
中國社科院財經戰略研究院副研究員蔣震對《經濟參考報》記者表示，PPP作為財政支出方式創新的重要形式，能夠克服傳統財政投入的缺點，利用政府和社會合作的機制去實現公共目標，未來這種形式可能還要繼續深化。在他看來，政府如何采取各種措施推動PPP的健康平穩發展會是未來的重要內容。從“補項目”到“補運營”的轉變，是一系列保障措施之一，社會資本關注的是從PPP項目中獲得持續、穩定的收益，以及在PPP運營中順利退出。政府要采取措施消除社會資本的顧慮，保障合理的成本補償。
蔣震表示，政策層面還是要盡可能按照收益分享、風險共擔相匹配的原則推動優化PPP的實施，對于收益的不確定性和風險的不確定性等一系列問題，要進一步細化，要有可操作的細則。
業內人士也指出，PPP項目的順利實施，與配套政策是否健全密切相關。現行投融資、稅收、財政補貼機制與PPP運作沒有形成配套合力，地方政府在理解和認識上存在偏差而縮手縮腳，社會資本方因此也疑慮重重、參與度不高，PPP合作談判多而結果少。當務之急是要加快制度建設，進一步細化部門分工，完善財稅、金融、土地、融資、社會資本分工等一系列的政策扶持體系。
在金永祥看來，政府推出了大量項目，金融機構積累了資金存款，如何在二者之間架起橋梁以適應PPP的需要，這很關鍵。他指出，事實上，有些問題已經不是取決于政策和立法層面，而是要通過改革的方法去解決。
“PPP改革不亞于經濟體制改革，它涉及經濟體制、投融資、財政、行政體制改革，是一個非常系統的改革，盡管項目在全國火熱推動，但我們必須認識到，PPP確實還處在初步探索階段。”一位地方財政系統人士也告訴《經濟參考報》記者，隨著進一步的規范，以及項目的持續深入推進，PPP將迎來更加嚴峻的考驗。
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