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　　財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希2月24日對記者表示，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，深化財政改革，預(yù)算權(quán)的完整和統(tǒng)一是當(dāng)務(wù)之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權(quán)的局面，真正實現(xiàn)預(yù)算的完整性和規(guī)范性。

　　劉尚希說，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。過去的財稅改革是市場化改革的突破口，新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

　　“由于整個改革進(jìn)入深水區(qū)，加上經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)和受國際環(huán)境因素影響，財政改革仍面臨著風(fēng)險與挑戰(zhàn)，財政改革的任務(wù)依然十分艱巨。”他說。

　　財政改革面臨的“四個如何”

　　“財政改革是國家治理改革的一個重要方面。”劉尚希說，從某種意義上說，改革也是一場革命，改革面臨的最大挑戰(zhàn)是不確定性及其引發(fā)的風(fēng)險。財政改革涉及國家治理的方方面面，范圍廣泛、問題復(fù)雜，遇到的阻力也多。

　　劉尚希說，相比其他改革，財政改革面臨的挑戰(zhàn)更具有不確定性。突出表現(xiàn)在“四個如何”。

　　如何統(tǒng)一國家財權(quán)。他說，完善國家治理體系，維護(hù)國家長治久安，統(tǒng)一國家財權(quán)是關(guān)鍵。國家財權(quán)，包括預(yù)算權(quán)、稅費權(quán)、所有權(quán)、專賣權(quán)等內(nèi)容，總體上看，國家財權(quán)至今未能實現(xiàn)統(tǒng)一。過去長期存在的自收自支的預(yù)算外資金，就是國家財權(quán)分散割裂的集中表現(xiàn)。現(xiàn)在，這個問題名義上解決了，“預(yù)算外資金”已經(jīng)被取消，但預(yù)算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動的既得利益和權(quán)力。基金預(yù)算的存在，實際上就是預(yù)算權(quán)統(tǒng)一過程中遇到阻力而妥協(xié)的產(chǎn)物。基金預(yù)算的背后是各部門的權(quán)力和利益。一些專項收入，如礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款收入、排污費收入、教育費附加收入、車輛購置稅、成品油消費稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，都規(guī)定以收定支，專款專用，使財政資金使用碎片化。

　　他說，部門的“二次分配權(quán)”，嚴(yán)重肢解了預(yù)算的統(tǒng)一性，成為預(yù)算中的“預(yù)算外”，妨礙全面完整統(tǒng)一預(yù)算的真正實現(xiàn)。“二次分配權(quán)”使得各個部門都把注意力放在了分錢上。財政資金異化為一種權(quán)力，而不是責(zé)任。近年來，部門利益法制化現(xiàn)象較為普遍，與財政收支增幅或國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)掛鉤的重點支出就涉及6類，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生(含計劃生育)以及社保。2014年這6類規(guī)定要掛鉤的支出占到全國財政支出的47%。十八屆三中全會已經(jīng)明確了要取消這種掛鉤機制，但法律規(guī)定還在。這種做法實際上也是以另一種形式行使預(yù)算分配權(quán)，是以法律方式分割預(yù)算權(quán)，是對人大預(yù)算權(quán)的自我否定。在公共部門之間，責(zé)權(quán)配置不當(dāng)，導(dǎo)致政出多門，財政資金和政策嚴(yán)重“碎片化”，資金安排使用上重復(fù)、脫節(jié)和沉淀問題突出。一些地方重復(fù)花錢，迫切需要錢的地方卻沒錢，影響國家長治久安的公共風(fēng)險難以有效化解。

　　劉尚希認(rèn)為，統(tǒng)一國家財權(quán)，就要統(tǒng)籌財政資金，減少專項資金，從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預(yù)算中專項收入以收定支的規(guī)定，這肯定會觸動各地方、各部門的權(quán)力和既得利益。但這個問題又不能回避，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進(jìn)程，也會給國家治理帶來風(fēng)險。在制定、修訂相關(guān)法律時，避免明確規(guī)定設(shè)立專項資金;新出臺的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規(guī)定以收定支、專款專用;清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整預(yù)算權(quán)。

　　如何權(quán)衡財政風(fēng)險與公共風(fēng)險。劉尚希說，當(dāng)前，我國經(jīng)濟邁入新常態(tài)，財政收入增速也開始減緩。但是人口老齡化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧富差距代際傳遞、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方方面面的風(fēng)險開始凸顯，財政化解公共風(fēng)險的壓力很大。

　　他認(rèn)為，化解全社會公共風(fēng)險，實現(xiàn)國家在推動現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和社會關(guān)系重構(gòu)中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。國家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動加以支撐。推動財政改革，就必須權(quán)衡財政風(fēng)險與公共風(fēng)險的關(guān)系。這涉及財政規(guī)模和財政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題。一方面，要通過結(jié)構(gòu)性減稅來實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo);另一方面，又不能降低政府公共服務(wù)和化解公共風(fēng)險的能力，要避免財政風(fēng)險急劇擴大反過來威脅經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。十八屆三中全會提出要“穩(wěn)定稅負(fù)”，方向無疑是正確的。但在推進(jìn)財政改革過程中，面臨各種不確定性，能不能穩(wěn)得住是一大挑戰(zhàn)。

　　如何處理民生與發(fā)展的關(guān)系。劉尚希說，推動財政改革，應(yīng)該在動態(tài)中處理好民生與發(fā)展的關(guān)系，涉及發(fā)展和穩(wěn)定、短期和長期、利益與風(fēng)險等重大問題。當(dāng)前，容易出現(xiàn)兩個誤區(qū)：一個是過分追求發(fā)展的速度和規(guī)模，忽視民生問題的解決，陷入為發(fā)展而發(fā)展的誤區(qū)，偏離了本原的目標(biāo);一個是過分強調(diào)改善民生的力度和時限，把促進(jìn)發(fā)展的必要資源過多地用于當(dāng)下民生問題的解決，陷入殺雞取卵的誤區(qū)。一旦落入這兩個誤區(qū)當(dāng)中，就無法處理好民生與發(fā)展的關(guān)系，產(chǎn)生另一種公共風(fēng)險：既不能實現(xiàn)良性發(fā)展，也不能從根本上改善民生，從而背離可持續(xù)發(fā)展和長治久安的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　如何形成財政改革合力。劉尚希說，推動財政改革，必須從長期、整體分析出發(fā)，凝聚各方面力量，防范和化解我國發(fā)展過程中各種不確定性和公共風(fēng)險。包括政府之手與市場之手如何形成合力，公共部門如何形成合力，公平與效率如何相融合，以及經(jīng)濟資本與社會資本怎樣有機結(jié)合的問題。

　　完善中央與地方財政體制

　　劉尚希說，按照三中全會確定的目標(biāo)和《財稅改革總體方案》，財政改革正有序推進(jìn)，預(yù)算改革先行，稅制改革隨行，中央與地方財政體制改革跟進(jìn)。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政的改革方向已經(jīng)明確，關(guān)鍵是如何貫徹落實到位。

　　劉尚希認(rèn)為，應(yīng)取消部門“二次分配權(quán)”，真正實現(xiàn)預(yù)算的完整性。他說，一是理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面，國家治理層次，人大與行政之間的權(quán)力劃分，過去一直在強化人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督，但受各種因素制約，其進(jìn)展并不理想。隨著新《預(yù)算法》實施，這方面總體上都有了法律規(guī)定，但關(guān)鍵是實踐中落實到位。另一方面，在政府治理層次，要統(tǒng)籌政府部門間預(yù)算權(quán)力的劃分，徹底取消部門二次分配權(quán)以及法定掛鉤機制，真正實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)籌分配和使用。

　　二是完善預(yù)算決策機制。提高預(yù)算分配決策的層次，加大協(xié)調(diào)力度，加強人大的作用。要科學(xué)配置政府部門職能，并動態(tài)調(diào)整。要加快政府機構(gòu)改革，以部門職能、機構(gòu)設(shè)置合理化為基礎(chǔ)保障財政資金統(tǒng)籌使用，形成合力。

　　三是擴大人民群眾對預(yù)算的參與。按憲法規(guī)定，權(quán)力是人民賦予的，預(yù)算權(quán)自然應(yīng)該體現(xiàn)民眾意愿。新修訂的《預(yù)算法》對基層預(yù)算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當(dāng)前，一些地方嘗試參與式預(yù)算探索，加強了社會參與預(yù)算審核的過程，是有益的探索，今后應(yīng)當(dāng)有序擴大。

　　“此外，還需要加快實施中期財政規(guī)劃，推動政府決策方式轉(zhuǎn)變。”劉尚希說，實施中期財政規(guī)劃，將帶來政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，由年度決策為主轉(zhuǎn)向年度決策與中期決策相結(jié)合，更具前瞻性和連續(xù)性。編制中期財政規(guī)劃，要從技術(shù)、條件等方面入手，做好各方面準(zhǔn)備和保障工作，確保規(guī)劃編制科學(xué)、合理。同時強化中期財政規(guī)劃的預(yù)算約束力，做好中期財政規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接。

　　劉尚希認(rèn)為，財政改革推進(jìn)的程度，依賴于制度基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度。加快制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在當(dāng)前的重要性已經(jīng)不亞于財政改革本身。應(yīng)加快權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計制度改革，建立政府財務(wù)報告制度。制定政府會計基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，健全完善政府會計制度，制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南，建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度。加快財政管理信息系統(tǒng)建設(shè)，避免信息“碎片化”和“信息孤島”，為年度預(yù)算編制、中期財政規(guī)劃管理、財政運行管理提供良好的硬件和軟件支撐，夯實財政管理基礎(chǔ)。

　　“還需要從兩級治理出發(fā)，完善中央與地方財政體制。”劉尚希說，國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關(guān)系改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政性分權(quán)的要求，符合激勵相容，有利于調(diào)動地方的積極性。地方層面的財政體制改革，則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。

　　與此同時，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，即“事權(quán)法定”原則，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，建立轄區(qū)財政責(zé)任機制，構(gòu)建和完善地方稅體系，防止省以下各級政府的“層級化”行為傾向，建立有效的轄區(qū)財政責(zé)任機制，這是地方財政體制改革的核心。

　　當(dāng)前，地方稅改革已經(jīng)到了非常緊迫的時候。劉尚希說，這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關(guān)的重大問題，應(yīng)適當(dāng)擴大地方的稅收權(quán)限。我國的地方治理結(jié)構(gòu)有很大的區(qū)域異質(zhì)性，全國各個地方經(jīng)濟社會以及自然狀況不同，應(yīng)賦予地方因地制宜的權(quán)限，如適當(dāng)擴大地方的稅收權(quán)限。涉及全國性的稅收立法權(quán)集中在中央，而僅僅涉及區(qū)域的稅種可以由地方自行開征，但中央保持否決權(quán)，須報中央審議，中央同意方能開征。

　　劉尚希認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建以消費為稅基的地方稅種，動產(chǎn)消費、不動產(chǎn)消費、服務(wù)消費、文化消費、健康消費等，都可以成為地方稅基。這與當(dāng)前擴大消費戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式以及推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化是相吻合的。