■年中經濟觀察（五）
上半年，積極財政政策定向精準發力，為穩增長和供給側結構性改革保駕護航，減稅增支力度空前。專家指出，今年實際赤字超5萬億元，刺激水平遠超2008年。業內預計下半年減稅增支的力度有望再加大。
不過，專家也指出，和上一輪積極財政政策相比，當前的積極財政政策更多依靠減稅，側重的是收入、降費減稅。財政政策正在從總量性的政策轉向結構性的政策，從單純的經濟政策轉向經濟社會的政策。專家建議加快財稅改革等系列改革的進程，讓政策紅利發揮出最大效應。
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趙乃育/繪? |
從數據來看，上半年財政支出力度加大。據統計，前五個月，全國一般公共預算支出66528億元，同比增長13.6%。其中，中央一般公共預算本級支出10220億元，同比增長3.8%；地方一般公共預算支出56308億元，同比增長15.6%
保民生成為重點支出方向。數據顯示，教育支出867億元，增長12%；社會保障和就業支出9812億元，增長14.8%；醫療衛生與計劃生育支出5407億元，增長21.2%；城鄉社區支出6520億元，增長26.5%。
營改增試點5月1日起全面推開，預計這項改革帶來的全年減稅規模超過5000億元，也是本屆政府成立以來規模最大的一次減稅。中國社科院財經戰略研究院副研究員蔣震對《經濟參考報》記者表示，盤點上半年財政政策在穩增長方面發揮的作用，首先是“減稅”。目前，營改增帶來的最大減稅效應已經在一些行業顯現，認為增加稅負的行業只是基于暫時性判斷，畢竟營改增全面推開至今才兩個月，仍要觀察一段時間。
他指出，從財政支出的角度來看，上半年最主要特點在于更加注重定向性，保民生方面的支出比重和增速都很快，可以說是“集中力量干大事”。更重要的在于財政支出方式在發生轉變，過去財政支出方式主要是無償性的和普惠性的，現在更多發揮市場和政府的合作，充分發揮市場決定性作用，通過創新機制鼓勵市場主體做大做強提高效率，比如PPP和產業引導基金等都是財政支出方式轉變的結果。
而財政赤字擴大，實際上和減稅增支存在必然聯系。“短期來看減稅帶來的財政缺口要通過擴大赤字來彌補，因為稅制改革不可能一步到位，所以短期要通過赤字支撐實現稅制改革。”蔣震說。
中國社科院學部委員、財經戰略研究院院長高培勇指出，赤字率3%實際上只是指一般公共預算里的赤字（2.18萬億元），就赤字水平而言，還要看看政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算這三本賬。比如政府基金預算中包括了4000億元專項債券，還有置換債5.27萬億元，其中今年必須到期置換的至少3萬億元。這兩項加起來就是3.4萬億元，占GDP約5個百分點。除此之外，還有很多其他賬面上找不到的赤字。“總體看，當前財政的擴張力度不小，已經遠遠超過了2008年至2010年。”他說。
推手 結構性財政政策助力供給側改革
“對積極財政政策含義要有新的理解。”中國財政科學研究院院長劉尚希指出，當前的積極財政政策，和1998年、2008年的積極財政政策相比，雖然叫法一樣，但含義不同。一是在內涵上，過去的積極財政政策目標是“拉動”增長，現在的積極財政政策目標是“穩住”增長，要拉動經濟增長毫無疑問需要財政大規模擴張，而穩住增長不一定要大規模擴張。當前穩增長的積極財政政策更多作用在結構上。二是在內容上，過去的積極財政政策主要靠投資，側重的是支出，現在的積極財政政策更多依靠減稅，側重的是收入、降費減稅。三是赤字性質上，以往更多是擴張缺口形成的“擴張性赤字”，當前的赤字更多是因為減收減稅形成的“減收性赤字”，從量上來看沒什么區別，但具體的含義不同。
在劉尚希看來，積極財政政策有兩個轉向：一是從總量性的政策轉向結構性的政策；二是積極的財政政策從單純的經濟政策轉向經濟社會的政策。
具體而言，供給側改革首先要解決政府的問題，缺乏科學嚴密的監管體系和高的標準，很難改善供給側質量及實現有效供給。而政府與社會關系維度，實際上是民生與發展的關系問題，改善民生是只考慮眼前還是考慮可持續性，對財政政策來說是非常重要的。財政政策在支出標準上尚缺乏整體的考慮，比如說工資和退休費的標準還有待進一步地科學化。而中央和地方之間的關系也需要進一步協調和完善。
從經濟社會的政策轉向看，財政政策的內涵不僅僅意味著是經濟的手段，而是應更加注重人力資本的投資。這體現中國目前發展階段的重要特征，強調發展的整體性。
蔣震表示，營改增是供給側改革的一大亮點，不僅是減稅作用，關鍵在于發揮市場的決定性作用。
加碼 下半年財政政策有望“更積極”
在蔣震看來，下半年財政政策的發力點，一是營改增之后，減稅效果逐步顯現，二是繼續增加財政赤字，強化對保民生、穩增長、推進供給側結構性改革的作用。
不過，對于財政政策而言，在收入有限、支出擴大的收支矛盾加劇的背景下，如何騰挪空間，更好發力，無疑是一種考驗。
財政部數據顯示，和13.6％的支出增速相比，一般公共預算收入在前五個月僅增長了8.3%。從目前情況看，經濟下行壓力仍然存在，后期政策性減收效應還將進一步顯現，全國財政收入形勢不容樂觀，實現全年預算目標需要付出較大努力。
財政部部長樓繼偉6月29日在向全國人大作2015中央決算報告時表示，要發揮好積極財政政策的作用。將落實各項減稅降費政策，增強企業發展動力。有序推進地方政府債務置換，幫助地方減輕利息負擔，騰出資金補短板。加快資金撥付進度，支持鐵路公路等交通基礎設施建設，積極推進棚戶區和農村危房改造。規范推廣運用PPP模式，著力推進PPP立法，用好1800億元引導基金，促進更多項目落地。繼續支持地方政府和中央企業綜合運用兼并重組、債務重組和破產清算等方式，加快化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能，解決好人員安置問題。
在高培勇看來，當前關鍵是要加快改革的進程。以稅制改革為例，應該是減間接稅、增直接稅的過程，但直接稅改革還遲遲沒有推動。再比如，中央和地方的財政關系的改革，到現在為止，還沒有看到一個清晰的改革指向，地方政府沒有明確的預期，積極性自然就要受到一定的制約。
樓繼偉表示，接下來要加快財稅體制改革。密切跟蹤全面推開營改增試點運行情況，加強對企業的指導和服務，及時解決改革中遇到的問題，確保所有行業稅負只減不增。落實中央和地方增值稅收入劃分過渡方案，保持現有財力格局總體穩定，充分調動地方積極性。推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，出臺改革指導意見，并選取部分領域率先啟動改革試點。進一步加強專項轉移支付清理整合和統籌使用。加大對財政困難縣的基本財力保障力度，推動完善省以下財政體制。組織實施資源稅總體改革及水資源稅試點，配合做好環境保護稅、關稅等立法工作。
